El artículo 360 superior define las regalías como: “la contraprestación económica que surge de la explotación de un recurso natural no renovable y cuya titularidad es del Estado colombiano”. En términos generales, podría decirse que son unas fuentes de ingresos que tiene el Estado y que se le asocia con los tributos, sin embargo, carecen de naturaleza tributaria, ya que no se les tiene como una imposición del Estado. Pues bien, un concepto técnico de la definición de regalías nos señala que “las regalías son el pago que hacen las compañías petroleras y mineras al Estado Colombiano, por explotar yacimientos de un recurso natural no renovable. Las compañías petroleras entregan al Estado entre el 8% y el 25 % del valor de la producción de petróleo crudo. Se destinan a solucionar las necesidades básicas insatisfechas de los departamentos y municipios como la educación básica, salud, agua potable y alcantarillado entre otros y a financiar grandes proyectos que traigan progreso a la región”.[1]
El gobierno nacional en el año 2011 mediante el acto legislativo 005 de 2011 realizó una modificación al régimen de las regalías y estableció unos nuevos criterios en la distribución de los recursos generados por este concepto, naciendo así el nuevo Sistema General de Regalías en Colombia, motivado ante todo por la inequidad existente en la distribución de los recursos, toda vez que el acceso a los mismos era mayor en las entidades territoriales que poseían las principales fuentes de explotación de los recursos naturales no renovables de donde se generan las regalías, a lo que se sumaba una corrupción campante en la ejecución de proyectos con cargo a estos recursos, una concentración bastante alta de estos en un número no muy representativo de las entidades territoriales y por ende de su población y una mala planificación de los proyectos financiados, los cuales en muchas ocasiones no apuntaban a las necesidades prioritarias de las comunidades. Todo lo anterior conllevó a la concepción de una profunda reforma para concebir una política pública de carácter redistributivo en materia de regalías que reorientara el acceso a las riquezas derivadas de los recursos naturales no renovables que algunas regiones del Estado colombiano poseen en demasía y otras carecen, dando paso a un nuevo sistema con un marco normativo e institucional distinto para la distribución de las mismas.
Ahora bien, transcurridos ya más de 6 años de implementado este nuevo sistema la información reportada por el portal www.mapaderegalias.sgr.gov.co da cuenta de 12437 proyectos aprobados en todo el país con una inversión de recursos correspondiente al SGR de 28,8 billones de pesos, siendo los sectores de transporte, vivienda, agua, ciencia y tecnología y educación donde mayor inversión se ha realizado[2].
De conformidad con la norma, las principales motivaciones para el cambio del sistema estaban orientadas a “garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza extraída del subsuelo en tres direcciones: Primero, generar ahorro para épocas de escasez, promover el carácter contra cíclico de la política económica, y mantener el gasto público a través del tiempo. Este es un concepto de equidad intergeneracional. Segundo, un mecanismo de inversión de los recursos minero-energéticos que priorice su distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social. Tercero, el reconocimiento de los recursos del subsuelo como una propiedad de todos los colombianos, debe favorecer el desarrollo regional de todos sus departamentos y municipios. Este concepto de equidad regional, fortalece la integración de diversas entidades territoriales en los de proyectos comunes” (Hernández Gamarra, et al 2015, p.19).
El criterio de distribución de desarrollo regional como favorecimiento a todos los departamentos y municipios fue el eje orientador de la reforma. Botero (2016) señala que antes de la implementación del nuevo sistema general de regalías durante el primer periodo de 2011, 790 municipios del país recibieron el 60% del total de las regalías que entregaban las empresas mineras y, de ese dinero, diecisiete departamentos y sesenta municipios se apropiaron del 95% de las regalías directas, según cifras publicadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Los demás territorios no lograban una participación efectiva en estos recursos. La situación resultaba aún más inequitativa, si se considera que los departamentos altamente productores tienen bajas densidades de población.
Fue precisamente este criterio de inequidad, orientado claramente a favorecer en gran medida a los departamentos y municipios productores, el que demandó una nueva fórmula en la distribución de los recursos con el fin de que los mismos fueran asignados bajo criterios de equidad regional.
Tenemos así entonces que a partir del año 2012 con la expedición de la Ley 1530, muchas entidades territoriales empezaron a recibir importantes cantidades de recursos provenientes del sistema, los cuales en teoría deberían apalancar y catapultar el progreso en las regiones. Sin embargo, con corte a 2017 una evaluación integral de la política pública concebida en el nuevo sistema deja en el ambiente muchos interrogantes generados a partir del análisis de las inversiones realizadas por estas entidades con estos recursos y la medición del verdadero impacto de estos proyectos en el desarrollo regional. Tenemos entonces que en estos momentos es válido el siguiente interrogante: ¿El nuevo Sistema General de Regalías ha facilitado a las entidades territoriales a través del acceso a los recursos asignados la ejecución y desarrollo de programas y proyectos con resultados que impacten positivamente a las poblaciones más vulnerables de sus territorios, o por el contrario se ha convertido en un mecanismo que favorece la "pereza fiscal" y la inversión en "infraestructura improductiva" en las entidades territoriales?
Para responder a este interrogante es necesario en primera instancia determinar hacia qué sectores se están dirigiendo los proyectos financiados con los recursos provenientes del Sistema General de Regalías.
Según los registros de la base de datos del Gesproy los 15.4 billones de pesos, aprobados para proyectos hasta mediados de marzo de 2015, se asignaron a 21 sectores del gasto. Hernández Gamara (20015) nos señala que seis (transporte, ciencia y tecnología, educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico y agricultura) concentran el 81% de ese valor (Gráfica 7) lo cual en principio es indicio de que el SGR opera priorizando el gasto hacia ciertas finalidades
Un análisis de lo anterior nos permite colegir que gran parte de los recursos se están usando como refuerzo a las inversiones que se financian con los recursos del Sistema General de Participaciones e incluso se apalancan proyectos que mediante una buena gestión pueden ser viabilizados y financiados por entidades del orden nacional (el Departamento para la Prosperidad Social, por ejemplo financia proyectos de pavimentación para todas las entidades territoriales) y se está dejando de priorizar inversiones en otros sectores a los cuales les resulta más difícil obtener fuentes de financiación y que la realidad muestra que apuntan más al desarrollo de las comunidades.
Luego entonces, es evidente que los principios de la reforma en la política pública contenida en el nuevo sistema de regalías, que buscaba que zonas y regiones del país con un gran índice de pobreza pudieran acceder a los recursos de regalías para la financiación de proyectos generadores de desarrollo que impactaran en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, se ha desnaturalizado, como también se ha desnaturalizado ese escenario para el impulso y formulación de proyectos regionales que sirvan verdaderamente a la comunidad, para darle paso a prácticas que desdicen de un Buen Gobierno, y que buscaba tal a los principios de la reforma definidos por el DNP especialmente al Buen Gobierno como reglas de juego transparentes y el establecimiento de una nueva institucionalidad que facilite el control, el Sistema General de Regalías y elimine los brotes de corrupción e ineficiencia en gasto a través del estudio y viabilizarían de proyectos a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD).
La realidad de Municipios como el de Sitio Nuevo Magdalena, es una evidencia de las fallas de la política pública que se buscó implementar con el nuevo Sistema General de Regalías, éste y muchos municipio del país tienen desde hace más de una vigencia suspendidos los giros de regalía y por ende el acceso a los mismo precisamente por ineficiencia en la inversión, prácticas que no son precisamente materialización del principio de Buen Gobierno, e incumplimiento en las fases de ejecución de las obras aprobadas en los proyectos.
El caso de sitio Nuevo nos sirve como ejemplo claro de la desnaturalización del sistema. De conformidad con el Informe de Auditoría por Asunto At Ni 297-2015 Recursos Del Sistema General de Regalías Municipio de Sitionuevo Departamento Magdalena Vigencia 2012 y Bienio 2013, 2014 La Contraloría General de la República como resultado de la evaluación al diseño de controles en la gestión de recursos de la calificación obtenida fue 0,333 puntos, que corresponde al concepto de "Adecuado". En la evaluación a la efectividad, el resultado obtenido es 2,556 puntos, valor correspondiente al concepto de "Inefectivo". En consecuencia, de acuerdo con la metodología vigente para la evaluación de mecanismos de control en la gestión de recursos de regalías, el puntaje final obtenido es 1.889, valor que permite conceptuar que, para el periodo auditado, la Calidad y Eficiencia de los mecanismos de control en la gestión de recursos de regalías del ente territorial es "Con deficiencia".
En un primer momento el informe de la Contraloría nos permite evidenciar que en el municipio de Sitionuevo (Magdalena) los indicadores de pobreza más preocupantes son la falta de aseguramiento en salud, el analfabetismo y la falta de acceso a fuentes de agua mejorada, los cuales se encuentran respectivamente en un 49,53%, un 38,91% y un 32,68% por encima del promedio Nacional, sin embargo las inversiones de los recursos de regalías mayormente fueron orientada a solucionar aparentes problemáticas en los sectores de transporte y ambiente y desarrollo, con este análisis podemos evidenciar fácilmente que no existe una priorización para la inversión de los recursos, no se busca mejorar los indicadores de las NBI (Necesidades básicas insatisfecha), y no se vislumbran las inversiones orientadas al progreso y desarrollo de las entidades desaprovechándose así la oportunidad para focalizar los proyectos hacia aquellos sectores en los que se presentan las mayores brechas respecto al promedio nacional, y cumplir de esta manera los objetivos fundantes del nuevo Sistema General de Regalías a saber: contribuir a la equidad social y a la disminución de la condiciones de pobreza, así como también al desarrollo y competitividad de los territorios.
Para colmo de males y estando evidenciada ya la mala orientación de las inversiones con los recursos de regalías, se suma a esto la mala calidad de las obras ejecutadas e incluso la no funcionalidad de algunas de ellas, lo que termina ratificando la tesis del despilfarro de los recursos.
El informe de la Contraloría al hacer el análisis de los proyectos financiados con las regalías encontró los siguientes proyectos:
- Mejoramiento y adecuación campo de fútbol del Corregimiento de Palermo Municipio de Sitionuevo, por un valor de $582.311.488
- Construcción de Planta Física para sacrificio de ganado vacuno en el Municipio de Sitionuevo Magdalena, por un valor de $ 297.218.405
- Construcción de 250 ml de Muro de Contención en el casco urbano del Municipio de Sitionuevo Magdalena, por un valor de $ 932.119.020
- Construcción de 425 ml de vías en pavimento articulado en la calle 3 entre carreras 1A y carrera 7 en el Municipio de Sitionuevo, por un valor de $1.255.493.152
Para el contrato de construcción del matadero municipal la Contraloría encontró entre otras anomalías las siguientes: El matadero está localizado al lado de un botadero de basuras, el cual es un foco de infección que produce problemas higiénico - sanitarios, olores desagradables y contaminación. La vía de acceso se encuentra destapada y sin pavimentar no cuenta con los servicios de agua, energía eléctrica, alcantarillado, ni con un sistema de tratamiento, vertimiento, calderas para procesamiento de sangre y disposición final de desechos de los residuos líquidos y sólidos, hay un deterioro prematuro en las obras, los elementos metálicos, tales como el mesón se encuentran oxidado, siendo que el contrato aparece como inoxidable. Tal es el estado de inoperancia de esta inversión que el presunto hallazgo fiscal señalado por la Contraloría asciende a la suma de $297.218.405, es decir, por el mismo valor total del contrato de obra suscrito.
En lo referente al contrato de la cancha de fútbol en el corregimiento de Palermo, entre los múltiples hallazgos se destacan: deterioro prematuro de la infraestructura física, falta de compactación del terreno de juego, mallas de encerramiento de mala calidad, mal estado de los bloques usados para los muros de encerramientos. La Contraloría para este contrato determinó unos presuntos hallazgos por la suma de $327.020.420
Para el contrato del muro de contención las anomalías detectadas fueron entre otras; En varias partes del muro se constató que se encuentra en mal estado, se evidencian agregados a la vista y pañete que no reúne las condiciones de calidad ya que se encuentra desgastado, agrietado y con poco cemento. La Contraloría para este contrato determinó unos presuntos hallazgos por la suma de $609,834.472.80
Referente al contrato de pavimentación la obra se evidenció el mal estado en que se encontraban los andenes, los cuales presentan pulimiento y desgaste prematuro, lo que demuestra una falta de control en la ejecución de esta actividad y que es poca la cantidad de cemento en la mezcla. Lo anterior teniendo en cuenta que la obra se recibió hace menos de un año.
Evidenciamos entonces con este solo caso que fácilmente se replica en muchas entidades territoriales del todo el país el desenfoque que ha tenido la implementación del nuevo SGR, la desnaturalización de la intención de que con la nueva distribución de los recursos se apostaba a, como lo dijimos anteriormente, ejecutar proyectos generadores de desarrollo que impactaran en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Ahora bien, creemos que la intención primaria de la reforma debe ser mantenida para los municipios que anteriormente no se beneficiaban directamente de estos dineros, a partir de esta se abrió una nueva opción para ejecutar proyectos de desarrollo para sus comunidades. Sin embargo, como lo hemos evidenciado, el enfoque de estos proyectos no está apuntado de manera acertada a este desarrollo, por cuanto, con fundamento en la libertad de orientar las inversiones a criterio del administrador de turno, las inversiones se aplican en sectores que si bien necesitan la intervención no están a la cabeza de las prioridades fundamentales de los territorios.
Creemos entonces el gobierno nacional, a través del DNP, debe brindar asesoría y acompañamiento no solo en la fase de estructuración de los proyectos, como se hace en la actualidad, sino en la fase inicial, que es precisamente la determinación de hacia dónde direccionar las inversiones. Este acompañamiento resultaría fundamental para una buena ejecución de los recursos por cuanto de entrada la inversión se dirige a disminuir las NBI y de esta manera efectivizar el desarrollo en los territorios.
Por otra parte, las entidades deben fortalecer la política de gestión de gestión de recursos del orden departamental (para el caso de los municipios), nacional o internacional a fin de poder genera un verdadero proceso de transformación, rompiendo así con esa mala práctica encriptada en nuestras entidades territoriales de sustentar su supervivencia económica amarrada única y exclusivamente a los recursos que perciben como giros por el sistema general de participaciones y ahora con los recursos de regalías, relegando con esto el esfuerzo por generar en un primer momento recursos propios y, como lo señalamos anteriormente, gestión de recursos en otras entidades.
En el momento en que esta mentalidad pasivita cambie se empezará a gestar una verdadera revolución administrativa, política y social que va a terminar llevándonos al despegue del verdadero desarrollo en nuestras regiones.
Referencias
Botero Ospina, M. E. (2016). Impacto de las regalías en la inversión pública municipal: la desconcentración concentrada. Equidad & Desarrollo, (26), 39-76: http://dx.doi. erg/10.19052/ed.3813, p.6
Castillo Torres, Edith Yoseth. Análisis de la Reforma institucional de la política pública de regalías en Colombia. Universidad Nacional. Bogotá – Colombia. 2013, consultado en http://www.bdigital.unal.edu.co/47539/1/52884303.2015.pdf
Hernandez Gamarra, Antonio. Evaluación del Sistema General de Regalías. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Bogotá – Colombia, 2015, consultado en http://www.co.undp.org/content/dam/colombia/docs/MedioAmbiente/undp-co-evaluacionSGR-2016.pdf
Informe de Auditoría por Asunto At Ni 297-2015 Recursos del Sistema General de Regalías Municipio de Sitionuevo Departamento Magdalena Vigencia 2012 y Bienio 2013, 2014, Contraloría General de la República
[1] Recuperado en https://www.contraloria.gov.co/web/regalias
[2] Ver http://maparegalias.sgr.gov.co/#/
