El servicio de aseo, en concreto la gestión de los residuos sólidos en la ciudad de Bogotá, ha estado caracterizada en los últimos años por una serie de hechos, circunstancias, decisiones o no decisiones y denuncias que, sin mucho riesgo a equivocación, se puede decir que muestran una gestión inapropiada, ineficaz e ineficiente, muy alejada de las prioridades de atención a la población, requeridas en un servicio tan esencial para su nivel de vida y bienestar.
Entre los varios hechos y circunstancias se destacan entre otros:
- Deslizamientos o derrumbes de gran magnitud en el relleno sanitario Doña Juana
En los últimos 22 años se han registrado tres de este tipo de deslizamientos: el primero ocurrió el 26 de septiembre de 1997, cuando se desprendió una gran cantidad de toneladas de basura que incluso taponaron el río Tunjuelo, el segundo fue en el 2015 de menor magnitud y el tercero el 28 de abril de 2020, que está en evaluación [i].
- Ausencia de una gestión o manejo integral y moderno de los residuos
En la ciudad se ha consolidado un modelo que se centra principalmente en la recolección, la parte más grande y de fácil extracción de ganancias del negocio y descuidando los demás componentes del manejo, como el tratamiento y la disposición final.
- Falta de una gestión o manejo con prioridad en la prevención, la reutilización y el reciclaje
Fundamentalmente lo más grave es que nunca se ha implementado de manera consistente y sistemática un enfoque sostenible que incluya no solo disponer los residuos producidos, sino evitar su producción y reutilizar y/o reintroducir los producidos como materias primas en la cadena productiva y en consecuencia evitar que lleguen a los sitios de disposición final.
- Desarrollos y resultados deficientes e insuficientes
Este modelo existente, cuestionado por sus desarrollos y resultados deficientes, ha llevado a la ciudad a: en primer lugar, a una situación insuficiente, informal, caótica e injusta en materia de reciclaje (este componente que debiera ser fundamental en un esquema moderno, se ha considerado marginal e informal en el esquema existente), en segundo lugar, a una situación crítica en materia de disposición final, expresada en el hecho de que el único esquema de disposición final con que se cuenta, que funciona desde hace 30 años, que es el relleno sanitario de Doña Juana, no cuenta con un remanente de vida útil técnica, ambiental, económica y socialmente justificable de acuerdo con muchas voces autorizadas [ii] y de todas maneras algo deberían indicar los desastres ocurridos allí [iii]; y en tercer lugar, como lo han expresado algunos medios, a una gran debilidad institucional, que se limita a una pequeña y técnicamente débil entidad para orientar, conducir, gestionar tan importante servicio público y para contratar y supervisar tan multimillonario negocio [iv].
El modelo existente
La situación arriba descrita se enmarca en un escenario que se ha impuesto en los últimos años, que se caracteriza por propiciar la implementación de un modelo, en el cual las prioridades de atención a la población en servicios esenciales para su nivel de vida y bienestar se invirtieron con relación a las que existían en periodos anteriores, pasando a ser más importante la tasa de ganancia, la acumulación de capital del inversionista, que la calidad, la cobertura y la tarifa costeable en la prestación de los servicios.
En estas circunstancias, la gestión de las empresas de servicios se desliga de los objetivos tendientes a alcanzar una visión de equidad social y desarrollo incluyente y sostenible de largo plazo de la ciudad, propiciando muchas veces ganancias exageradas y abusivas a los agentes privados involucrados, como muy bien lo describió el periódico el tiempo con relación a la prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá, en un artículo que publicó hace algunos años y que se reseña a continuación.
Los mismos medios de comunicación, algunos de los cuales han atacado o cuestionado la intención que algunas veces se ha manifestado, de buscar cambiar a favor de la ciudadanía y del interés público esta situación, reconocían la existencia de esta posición de injusticia hace algunos años. En efecto, el 2 de junio de 2003, el periódico El Tiempo manifestaba a propósito del servicio de aseo en Bogotá:
Hay lunares. Las elevadas tarifas que han pagado una parte de los usuarios, principalmente los de estratos altos, son uno de ellos. La demora en la reposición de equipos a que obliga la nueva licitación por cuenta de la perpetuación por vía de la prórroga de unos contratos que arrojan unas jugosísimas utilidades, es otro. El estudio de Reforma Institucional de la anterior administración mostraba claramente los altísimos márgenes de rentabilidad para los concesionarios, sin que la Uesp hubiera hecho ningún esfuerzo para que eso se tradujera en reducción de tarifas. Una última falla es la gran debilidad institucional de la Uesp, que limita a esta pequeña y técnicamente débil entidad para adjudicar y supervisar tan multimillonario negocio.
Ante los cuantiosos recursos que movilizan los concesionarios para hacer cabildeo al más alto nivel, la Uesp aparece como un tímido ratoncito sin dientes. Si a esto se añade que el padrón de usuarios —importante clave de este servicio público— está en manos de los concesionarios a través de la Ecsa, es fácil comprender lo difícil que le queda a la Unidad vigilar a los concesionarios [v].
Esta manifestación del periódico, en alguna medida indulgente con la situación existente puesto que realmente las fallas no son lunares sino grandes manchas y las elevadas tarifas no las han pagado únicamente los estratos altos sino toda la población (representando para los otros estratos una carga mucho mayor en relación a la proporción de sus ingresos), permite de todas maneras identificar varias de las distorsiones que se han tomado este servicio.
A los vicios arriba descritos del modelo existente se agrega el hecho de que su preocupación centrada principalmente en el componente de recolección y en garantizar a los contratistas de este componente sus inmejorables condiciones , ha impedido y/o limitado una gestión o manejo integral y moderno de los residuos en la ciudad de Bogotá, limitándose primordialmente a la recolección, la parte más grande y de fácil extracción de ganancias del negocio y descuidando los demás componentes del manejo, como el tratamiento y la disposición final, pero fundamentalmente y lo más grave es que nunca se ha implementado de manera consistente un enfoque sostenible que incluya no solo disponer los residuos producidos apropiadamente, sino evitar su producción y reutilizar y/o reintroducir los producidos como materias primas en la cadena productiva y en consecuencia evitar que lleguen a los sitios de disposición final.
Realmente este modelo tiene como fundamento esencial un estímulo adverso a un enfoque sostenible, puesto que la utilidad del contratista tanto de recolección como de disposición final, está supeditada a la mayor cantidad de residuos que maneje y por lo tanto el sostenimiento del negocio demanda de por si una mayor producción y disposición final de residuos.
Los resultados están a la vista, este modelo existente ha llevado a la ciudad a la situación crítica que muy bien describen los hechos enunciados al principio.
Un nuevo modelo
La evidencia de lo que está sucediendo en muchas partes del mundo muestra que para lograr que la prestación de los servicios públicos realmente responda no solamente al interés ciudadano por el servicio mismo y su costo, sino que su gestión obedezca al interés general por el bienestar y el desarrollo sostenible, incluyente y equitativo, es necesario recuperar la orientación y conducción pública del desarrollo y gestión del servicio público en cuestión.
La prestación de un servicio público, que como en este caso se asimila completamente a un servicio público esencial, demanda que su gestión obedezca al interés general, siendo por lo tanto esencial recuperar la conducción pública del desarrollo y gestión del servicio, así como fortalecer la regulación, la fiscalización y el control del mismo:
- La conducción pública es la capacidad y responsabilidad del estado y del gobierno para fijar políticas, definir objetivos y establecer estrategias, orientar el derrotero y el desempeño sectorial, así como fijar los logros a favor de la ciudadanía, al igual que determinar y estructurar el mejor esquema de prestación del servicio partiendo de las premisas fundamentales que se derivan de su característica de servicio público esencial y obviamente propiciar, velar y garantizar la implementación y operación optima de todo el sistema.
- La regulación y fiscalización es la capacidad y responsabilidad de proponer, definir y establecer el marco legal y normativo, necesarias para aplicar lo que se establece desde la conducción pública y obviamente hacerlo cumplir.
Lo anterior no debe eludirse con una discusión siempre polarizada sobre si el servicio lo debe prestar directamente y en su totalidad el sector público o si se debe considerar la introducción de la operación del sector privado como un objetivo deseable o valioso per se, que siempre han distorsionado las decisiones de política, llevando a consecuencias económicas y sociales costosas. Lo que es importante en primera instancia es que se establezca claramente que el sector público debe fortalecer su capacidad para incidir efectivamente en las condiciones de la prestación del servicio: su costo, calidad, administración, etc, así como su capacidad para determinar y estructurar el mejor esquema de prestación del servicio partiendo de las premisas fundamentales que se derivan de su característica de servicio público esencial.
De acuerdo con lo anterior, la discusión sobre la necesidad de un nuevo esquema de prestación del servicio de aseo (que busque transformar el modelo existente) y sobre su implementación está más que justificada. Pero es necesario destacar también que dicha discusión estará obviamente sometida a la tensión y a los obstáculos que generan los intereses ligados al modelo existente y los soportadores ideológicos del mismo.
En este nuevo modelo se trata de la incorporación de una visión integral dando prioridad a la prevención, a la reutilización y al reciclaje, pero también introduciendo el tratamiento previo a la disposición final, nuevos esquemas de disposición final y el manejo integrado de todos los componentes del proceso: prevención, reutilización, reciclaje, recolección y transporte, tratamiento y disposición final, todo coordinado dentro de:
Un gran plan maestro de manejo integral y sostenible de los residuos sólidos, con un horizonte de largo plazo
No obstante la posible oposición que de entrada se genere, vale la pena hacer, con algún riesgo de enunciar menos de lo que en el fondo se deba considerar, el ejercicio de tratar de interpretar algunos elementos de tres aspectos fundamentales del planteamiento del nuevo modelo como son las premisas orientadoras que deberían inspirar su diseño e implementación, los fines u objetivos últimos que se propondría y las estrategias para alcanzarlos, con respecto a los cuales se presentan en borrador algunas ideas de manera preliminar y esquematizada a continuación:
Premisas orientadoras, objetivos y estrategias del nuevo modelo de prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá
Premisas orientadoras
- Conducción de la prestación del servicio por el sector público.
- Propiciar la calidad, la cobertura y un costo razonable y justo, todo enmarcado dentro de los objetivos de equidad social y desarrollo incluyente y sostenible generales.
- La efectividad en la prestación reflejada en la profundidad con la que los objetivos sociales sean alcanzados.
- Fortalecimiento de la capacidad del sector público para incidir efectivamente en las condiciones de la prestación del servicio. Instrumentos: leyes, normas regulatorias y sancionatorias y los contratos que se deriven de la estructuración.
- Muchas veces los objetivos del gobierno y los del sector privado se basan en dos perspectivas diferentes, sin embargo, la estructuración identifica done y como pueden actuar e interactuar.
Objetivos estratégicos
- Reafirmar la orientación y conducción pública del servicio de aseo y del manejo de los residuos en la ciudad.
- Hacer un uso eficiente y sostenible de los recursos.
- Proteger la salud y el ambiente.
- Promover la calidad del ambiente urbano.
- Promover la eficiencia y productividad de la economía urbana.
- Alcanzar un manejo del sistema de aseo sostenible y efectivo, con una visión integral de corto, mediano y largo plazo.
- Generar empleo e ingreso.
Estrategias principales
- Minimizar la generación de residuos
- Maximizar el reciclaje y reuso de residuos
- Establecer tratamiento adecuado
- Asegurar una recolección y disposición final de residuos segura y no perjudical al ambiente
- Modernización tecnológica del sistema orientada entre otros por el principio de eficiencia energética y ambiental.
- Asegurar una prestación de óptima calidad a un costo razonable y justo y buscar ligar esta gestión a los objetivos tendientes a alcanzar una visión de equidad social y desarrollo incluyente y sostenible de largo plazo de la ciudad.
- Propender por un manejo de los sistemas de aseo, sostenible y efectivo, con una visión integral de corto, mediano y largo plazo, más allá de las consideraciones exclusivamente inmediatas.
- Incorporación de esta visión integral mediante un plan estratégico de gestión integral y sostenible del sistema de aseo de la ciudad.
- Implementación del plan estratégico, mediante el diseño, estructuración y ejecución de planes de acción para el corto y mediano plazo.
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[i] Periódico El Tiempo, 29 de abril de 2020.
[ii] Periódico El Tiempo: 25 de sept 2008: Seis meses de vida le quedan al relleno sanitario de doña Juana y aún no se aprueba su ampliación.
[iii] Periódico El Tiempo, 5 de mayo de 2020: Contraloría alerta por manejo de rellenos sanitarios en el país.
[iv] Periódico El Tiempo, 25 de sept 2008: Seis meses de vida le quedan al relleno sanitario de doña Juana y aún no se aprueba su ampliación.
[v] Periódico El Tiempo, 2 de junio de 2003.
