La democracia como forma de gobierno se hace sólida cuando permite un eficiente y eficaz manejo de los procesos electorales y cuando hace énfasis en generar una alta capacidad gerencial en las organizaciones electorales. El management de los procesos electorales debe tener como propósito principal mantener la integridad a fin de lograr los avances que sean necesarios en la ruta de la modernización de los organismos y los sistema electorales, empresa que debe permitir el surgimiento de una administración electoral planificada, segura, auditada, eficiente, cierta y transparente. Comencemos por la modernización de lo electoral.
La modernización de los organismos electorales
Para que la democracia sea un producto de calidad debe procurar iniciar su modernización dándole prioridad al desarrollo institucional, a la sostenibilidad y al marco normativo para hacerlos más inclusivos en el fomento de la participación ciudadana. Tarea en la cual debe prestar especial cuidado a los registros civil, electoral y de identificación para procurar aumentar la gobernabilidad del sistema político mediante el estímulo a la modernización de los tres actores principales: las organizaciones políticas, dándoles los elementos de una verdadera gerencia política (i); los parlamentos, mejorando el sistema del control político (ii); y los gobiernos municipales, haciéndolos más participativos (iii). El primer elemento se asevera bastante escaso para estas elecciones del 27 de octubre de este año de gracia, porque ¿existen los partidos? El segundo elemento también porque ¿hay reales, advertidas y disciplinadas bancadas? ¿Y qué decir del tercer elemento cuando hay casi que un total divorcio entre el plano local y el nacional?
Así mismo, se debe promover la participación política de los ciudadanos a partir de cinco ámbitos básicos de la actuación autónoma de la “sociedad civil”: las formas ciudadanas de control de la gestión política y de las políticas públicas (i); las formas de observación cualitativa de los procesos electorales (ii); la promoción de reformas políticas (iii); la transmisión de valores democráticos (iv); y la promoción de la libertad de expresión y del derecho a la información (v). Para estas elecciones, ¿vemos una sociedad civil organizada, alerta y participativa? Esperemos los resultados de este domingo. Pero ¿acaso con el mismo y desfasado Código Electoral?
La modernización de los organismos y procesos electorales debe procurar hacer de la democracia un bien suficiente, un agregado consolidado, sostenible, confiable y perfectible. Es meta insoslayable para el logro de una auténtica democracia propiciar rutas de modernización institucional que aseguren sistemas políticos sustentables, inclusivos, participativos, gobernables y conectados con la sociedad civil, lo que solo es alcanzable mediante mucha seguridad en todos los procesos electorales.
La seguridad electoral
Implica modernizar los sistemas electorales mediante el aumento de los controles jurídicos, técnicos y políticos, así como ofreciendo garantías a las diferentes formas de impugnación electoral, también introduciendo eficientes y seguros recursos informáticos en los procesos electorales sin descuidar el llamado a la observación electoral nacional e internacional. La seguridad electoral implica, entonces, modernizar numerosos aspectos de los sistemas electorales. Por ejemplo:
-En el plano registral. El proceso de modernización en esta área implica perfeccionar aspectos técnicos relacionados con la identificación ciudadana y la identificación electoral mediante la confección correcta de los padrones electorales, tarea que exige implementar y mejorar las técnicas de identificación de los protagonistas del proceso para que los ciudadanos puedan demostrar la titularidad de sus derechos políticos. En esta vía, el registro de electores debe permitir identificar de manera precisa a los electores incluidos, ser inclusivo, actualizado, depurado, verificable y en la medida de lo posible, informatizado; naturalmente, esto exige auditorías eficaces y frecuentes a los sistemas de registración electoral y ciudadana que deben ser facilitadas tanto a la sociedad civil como a los partidos. Difícil ha sido la tarea de hacerle un seguimiento estricto a la malhadada “trashumancia electoral”, ¿ha sido completa? ¿se va a respetar realmente la democracia local, esa que Alexis de Tocqueville veía como la base y fundamento de la democracia?
-En el plano del cómputo y transmisión de los resultados electorales. En estos aspectos tan cruciales se debe introducir eficientes y seguros recursos informáticos, para que no se altere o retrase el cómputo y transmisión de los resultados a través de la aplicación de técnicas informáticas que impidan la filtración de información falsa, incompleta o duplicada; también implementando auditorías sobre los sistemas utilizados dándole capacidad de fiscalización a los partidos y movimientos políticos. ¿Estarán los sistemas informáticos de la organización electoral colombiana al abrigo de hackers, que ya en el pasado han intentado permearlos? Esperemos que sí para que no se cumpla la máxima de Norbert Wiener o de la cibernética de “a mayor complejidad, mayor fragilidad” y sea mayor la capacidad de respuesta del sistema.
-En el plano de la conformación de los órganos electorales. La seguridad electoral debe adoptar el método que mejor se acomode a la idiosincrasia nacional. A este respecto existen dos técnicas: dar participación a los partidos políticos en las diversas instancias de la organización electoral, facilitando la actuación de los fiscales o testigos electorales postulados por ellos en la vigilancia de las mesas de votación y garantizándoles las diferentes formas de impugnación electoral (i); o, disponer que las autoridades electorales surjan de los parlamentos, de las autoridades judiciales o de las organizaciones ciudadanas, según como lo disponga la respectiva Constitución política (ii). Testigos electorales bien entrenados podrán impugnar lo que consideren no acorde con las diferentes normativas electorales; es lo que se espera de ellos en la tarea de contribuir a depurar el evento eleccionario.
Admitida la necesidad de aumentar la seguridad electoral, el esfuerzo de racionalización de las estructuras y funciones de este orden debe recaer sobre los aspectos organizativos y las dinámicas que fortalezcan lo político-electoral-disputado en las relaciones del todo con las partes, es decir, de la estructura, las funciones y el proceso en sí.
La organización electoral
Es necesario que toda organización estatal electoral goce de autonomía funcional, administrativa y financiera frente al ejecutivo porque es ella la que tiene a su cargo un servicio público permanente de carácter nacional, que consiste en la administración íntegra del proceso electoral en sus diversas etapas o fases cuales: la preparación, organización, dirección, vigilancia y promoción de los comicios, la realización de los escrutinios, la resolución de las reclamaciones presentadas y sustentadas, y la declaración oficial de la elección.
En Colombia existe la denominada Organización Electoral, establecida por el artículo 120 de la Constitución. Está conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, así como lo concerniente a la identidad de las personas. Del CNE se podría predicar, fue mi experiencia como su magistrado, que es una lánguida sombra al lado de la sombra poderosa de la Registraduría y por varias razones: sin autonomía presupuestal, sin implantación territorial ni nacional, sin sede propia, solo con funciones “administrativas”; en fin, una existencia casi ad hoc. En todo caso, les corresponde a estos dos cuerpos ejecutar el complejo proceso electoral. Ojalá en armonía, sin celos mutuos, ni disputas por las competencias, con grandeza y patriotismo.
El proceso electoral
Las actividades y funciones que despliega la estructura electoral constituyen el “proceso” que es ejecutado por el sistema electoral en aras de realizar sus funciones y de lograr la aplicación de las normas y controles que regulan la actividad eleccionaria. El proceso electoral se expresa como una secuencia de fases o “etapas” que deben desarrollarse ordenada y paulatinamente. Las principales son: la formación y actualización permanente del registro o censo de electores, la realización de las tareas que sean necesarias para llevar a cabo las votaciones, el conteo electoral, el escrutinio, la determinación de los candidatos elegidos, su proclamación y entrega de credenciales. Estas actividades dan lugar, tomadas en su conjunto, a una serie de fases: las de planeamiento, organización, integración del personal, dirección y, finalmente, de supervisión.
En el desarrollo del proceso eleccionario se realiza una secuencia de actividades y de interrelaciones que son ejecutadas, coordinadas y controladas por muchas personas. Se pueden agrupar en etapas, siendo las siguientes las más importantes: convocatoria, inscripción y admisión de candidatos, campaña electoral, votación, escrutinio, conocimiento y decisión de los recursos de impugnación, determinación y proclamación de los elegidos. Fases o etapas difíciles, complejas y sobre las cuales haría falta hacer mayor pedagogía porque lo electoral no es algo meramente episódico, de cada cuatro años. Lo electoral es lo que conforma el poder público de un país y difícilmente hay algo más importante que esta tarea. ¿Acaso no es la expresión de voluntad del “soberano”?
Todo proceso conlleva una serie de ideas, conceptos y términos que remiten a las nociones de progreso, avance, desarrollo; es decir, a una serie de actos y actividades colocados en una secuencia temporal a través de los cuales se progresa en el tratamiento de un determinado asunto por parte de la empresa u órgano encargado de desarrollarlo desde el acto inicial hasta su culminación. La idea y práctica de los procesos es tan importante, que muchos autores y ciencias puras y aplicadas se han preocupado por producir “modelos” de procesos que sirvan de instrumento idóneo para el tratamiento seguro y expedito de los problemas prácticos y teóricos que puedan surgir. ¿Se han hecho para este domingo simulacros de votaciones un poco por todo el país?
Ser una sucesión de actos en “secuencia” temporal es lo que caracteriza a grandes rasgos todo proceso. Secuencia ordenada, pero con límites de tiempo. En todo proceso es necesario hacer verificación de avances y retrocesos. Secuencia de actos de preparación, ejecución, control y valoración del logro de los objetivos propuestos es lo que caracteriza a todo proceso. En términos generales en el proceso electoral se distinguen las etapas: preparatoria, constitutiva e integrativa de la eficacia. Viéndolas por separado, tenemos:
- Etapa preparatoria. Se inicia con la convocatoria que hace el órgano electoral para la celebración de los comicios de que se trate elecciones del Ejecutivo, del Legislativo o de los cuerpos locales. Comprende dos fases:
- La fase de inscripción de partidos y candidatos. Dice relación a las candidaturas o posibilidad de que el elector pueda optar o elegir entre varios nombres o programas. Se trata de la oferta política que se le hace al cuerpo electoral para que se pronuncie o elija aquella o aquellas que más le satisfagan. La candidatura tiene entonces incidencia en el concepto de “representación” y este, en el de “lista”. El cuerpo electoral debe ser garantista en materia de candidaturas asegurando la plena realización de la libertad de inscripción, respetando el pluralismo, la neutralidad institucional, y demás principios. Libertad de inscripción sí, pero con responsabilidad de partidos y movimientos en la escogencia de los candidatos que le “ofrezcan” al electorado. También responsabilidad en la forma en la que se financian.
- La fase de la campaña política. En el desarrollo de esta se les brinda a los ciudadanos la oportunidad de conocer los candidatos, los programas de los partidos, las ideas y actitudes personales en relación con los problemas del país desde las perspectivas futuras que tengan sobre ellos. Es la fase por excelencia del “debate”, de la confrontación ideológica, del agonismo y combate por las ideas a través de mesas redondas, discusiones frontales, ruedas de prensa, encuentros con diversos sectores de población, etc. Es el momento de la dialéctica confrontacional, de la díada en que se apela al árbitro supremo —el pueblo— para que sea él quien dirima el diferendo. En esta fase el órgano electoral debe garantizar a todos los candidatos —y, por ende, a los electores— una presencia equivalente en la palestra electoral, con igualdad en las oportunidades de hacer propaganda y en el acceso a los medios de comunicación de masas. Se desprende de esto que en el período de la campaña electoral se debe asegurar una paridad real entre los candidatos y los partidos en lucha, que es lo que se busca con la financiación estatal total, parcial o mayoritaria de las campañas políticas. En estos aspectos el actual proceso electoral ha manifestado grandes fallas reflejadas en asesinato de candidatos, violencia contra sedes políticas, lenguaje áspero, calificativos y comentarios pugnaces cuando no vejatorios, “escraches” malevos. Ciertamente, el debate electoral es una lucha, una lid, un enfrentamiento, una relación agonal; pero, reglado, pautado, civilizado y cívico.
- Etapa constitutiva. En ella tienen lugar las actividades decisivas del proceso electoral: depositar el voto o etapa de la votación, hacer la cuantificación y la valoración de los sufragios, y la etapa de la declaración de los resultados. Es decir, es la etapa en que se da la manifestación de la voluntad soberana del cuerpo electoral por medio del sufragio, y aquella en que se le cuantifica y valora para lograr traducirla en resultados electorales concretos que queden contenidos en una declaración formal. Son, pues, tres las fases secuenciales de la etapa constitutiva del proceso electoral: votación, escrutinio y declaración del resultado. Analicemos cada una de estas fases:
- La votación. Es el acto central del proceso electoral. Se realiza en una sola jornada en las mesas receptoras con participación de los fiscales o testigos de los partidos. En ella el pueblo soberano expresa la voluntad general. Datos preocupantes han salido a la luz pública que expresan poca participación de los jurados de mesa en las rondas pedagógicas previas al Día “E”, e de elecciones, inasistencia que luego dará lugar a errores, nervios, mal llenado de formularios y actas, o a no entender lo impugnado por los testigos en el difícil conteo de “mesa”.
- El escrutinio. Es el conjunto de operaciones que otorga dimensiones precisas, valor y autenticidad a la votación. Se realiza, debido a la importancia social y política, con la presencia y participación de las partes (partidos y candidatos). En este momento el Tribunal o Consejo Electoral y sus órganos auxiliares deben realizar diferentes operaciones y actividades que son vigiladas por los fiscales y delegados de los partidos, por funcionarios judiciales, la prensa y en general por la opinión pública. De esta vigilancia o control pueden surgir los recursos que cuestionen la legalidad, validez o legitimidad de los resultados. El escrutinio se realiza por medio de operaciones finales de conteo y revisión voto-por-voto, quedando incluido también, según algunos autores, el examen “cualitativo” de candidatos y de la propia elección. Llegar al pronunciamiento final implica pasos y operaciones complejas que han dado lugar a numerosos análisis sobre la naturaleza jurídica del acto final del Tribunal o Consejo Electoral. En opinión de algunos doctrinantes, este acto tiene una naturaleza meramente “declarativa” porque, con él, se constata y declara un resultado producido anteriormente por el cuerpo electoral. No obstante, para los cultores de otra corriente doctrinaria se trata de un acto materialmente “jurisdiccional” y no de un acto simplemente administrativo. Operaciones difíciles son las de escrutar, las de solo desactivar lo triclave, y mucho más las de aplicar las fórmulas de conversión de votos en curules o cargos. Es el momento de las alegrías y las tristezas. De las verdades matemáticas y de las “cañas” ideológicas. Del grito “viva” el jurado y de “trampa” del jurado. Es, por lo tanto, el momento de la Serenidad.
- La declaración. Es la verificación de algo cualitativo. De algo que se “proclama” con orgullo: la calidad de ser representante del pueblo, de ser su vocero, su portavoz. Así como el acto realizado por el cuerpo electoral es un acto “innovativo” que atribuye a un sujeto una investidura pública, el acto del Tribunal o Consejo Electoral que declara oficialmente el resultado de los escrutinios es un acto “declarativo” de un hecho histórico (x triunfador por elección mayoritaria) y del efecto jurídico de ese hecho (x resultó electo). El Tribunal o Consejo Electoral por el hecho de administrar los intereses colectivos que se ponen en juego en una votación, es el órgano del Estado que debe organizar, dirigir, vigilar y declarar los resultados de la contienda electoral y es por esta función por lo que desarrolla una compleja actividad administrativa de primer orden. Quien lo vive, es quien lo goza. Quien lo gana, es quien se inviste. ¿Honrará el electo la confianza de esos que son hoy sus mandantes —en los casos de los cargos uninominales— o sus electores en aquellos de los cuerpos colegiados locales?
- Etapa integrativa de la eficacia. Es aquella en que, luego de expresado el voto y de subsumidos los datos ya cuantificados en un sistema de normas que le otorgan a dichos datos un significado jurídico-político preciso (la fórmula electoral de conversión de votos en escaños o cargos uninominales), se hace necesario expresar toda esta serie de operaciones complejas en una “declaración formal” del Tribunal o Consejo Supremo de Elecciones o como quiera que se llame el órgano electoral respectivo. Esta declaración formal debe ser comunicada al público a fin de que la función electoral cumpla su real cometido: la renovación periódica del mandato conferido a los titulares de los órganos supremos del Estado. Es decir, la conformación del poder. “Acreditados”, con diploma y túnica blanca, como en la antigua Roma. Nada menos que representantes de la nación inmediata, de la democracia local, la cotidiana, la que exige mayores compromisos y mayor vigilancia ciudadana porque unos son los representantes de “mi” terruño y no de eso tan vago como lo es la tal circunscripción nacional; y porque a otros les he impuesto un mandato que escrito está y bajo fe notarial, luego exigible y hasta…revocable.
La integralidad de los procesos electorales
Los procesos electorales deben estar regidos por una “integralidad” en lo relativo a su realización y al estado moral de espíritu que debe guiar a los actores. El proceso electoral debe ser algo completo y acabado, debe ser un camino perfectamente marcado y diseñado, para que pueda alcanzar los objetivos propuestos. La arquitectura de un proceso electoral debe ser sólida, consecuente y bien dirigida. Pero ¿qué es un proceso electoral? ¿es sólo una serie de fases encaminadas a lograr una buena gestión y mejor administración instrumental de las elecciones? Se responde, es algo más que eso: es el conjunto de actuaciones de determinados organismos o unidades administrativas que debidamente coordinados llevan a cabo una serie de tareas que permiten —en un período de tiempo determinado—, la celebración de las elecciones y cuyas actividades se llevan a efecto antes, durante y después de la celebración de estas. Mas, con una aspiración de realización de valores, que sean democráticas.
Todo el proceso electoral debe ser seguido en desarrollo y ejecución de un “calendario electoral” que recuerde las actuaciones a llevar a cabo en función de los diferentes plazos marcados en la correspondiente legislación electoral. El calendario electoral se divide generalmente en: actuaciones previas a la convocatoria de seguimiento del proceso electoral (i); actuaciones a partir de la convocatoria del correspondiente proceso electoral, que exigen una búsqueda de la normativa electoral propia de cada proceso (ii); la designación del personal que actuará en el ámbito territorial (iii); la actuación de la administración electoral propiamente dicha (iv); la parafernalia del día de la votación (v); el escrutinio general por los órganos competentes (vi); la valoración de todo el proceso electoral (vii); la elaboración de las estadísticas e infografías de rigor (viii). Importantes son las estadísticas en un país afortunadamente sin voto obligatorio, y solo con estímulos electorales. También lo son porque con ellas se podrán cuantificar afectos y desafectos, presencias y ausencias, defectos cívico-políticos y técnicos.
El proceso electoral debe estar regido por “normas jurídicas” aplicables a la gestión. En ellas se deben determinar los órganos y las competencias, los límites de la gestión y los mecanismos de coordinación entre todos ellos para que conduzcan a unas unidades mínimas de gestión. Son ellas: la unidad encargada del censo electoral (i); la unidad de selección de los lugares de votación (ii); la unidad que administra los elementos materiales de la votación (iii);la unidad encargada de la transmisión directa e inmediata de los resultados (iv); la unidad encargada del presupuesto electoral (v); la unidad encargada de la fiscalización del anterior (vi); la unidad encargada de entregarle a los partidos las partidas para su financiación (vii).
En un proceso electoral la práctica demuestra que la gestión debe recaer sobre unos “medios materiales” (listas de electores, mesas, sillas, cabinas, urnas, impresos, bolígrafos, sellos, bandas de caucho) que deben ser cuantificados en consonancia con el censo de electores y el número de colegios electorales; estos medios deben ser adquiridos a través de una contratación administrativa justificada y regida por los principios de legalidad, caja única, presupuesto único, directivas económico-administrativas, gestión coordinada y de acuerdo con un presupuesto que debe ser desarrollado por capítulos, epígrafes y subepígrafes que detallen cada uno de los gastos a realizar (partidas para gastos de personal, para gastos de material, para gastos de funcionamiento). Contratación vigilada —sin las urgencias o secretos de los mal llamados gastos reservados—, auditable y efectivamente auditada por organismos de control y por veedurías ciudadanas. Auditables así mismo los gastos electorales, al unísono de las rendiciones de cuenta de funcionarios y partidos. Si el voto es secreto, lo demás, todo lo demás, es público.
Terminado el proceso inicial de tipo electoral llega la fase del “escrutinio” rápido (sin dudosas), seguro, confiable, transmisible por vía informática (desde las mesas electorales hasta el centro de recogida de información, y desde éste hasta el sistema público de difusión). La transmisión de los datos es factible hacerla por vía telefónica, fax, internet y deben ser plasmados en boletines públicos. Se repite, lo electoral es “público” por definición.
De lo visto se desprende que el proceso electoral debe ser manejado con criterio “gerencial” de acuerdo con técnicas de dirección manejadas con habilidad, misión, visión y profesionalismo; es decir, con management o dirección profesionalizada. Esto implica múltiples operaciones, actividades, estrategias, recursos y planificación (i); regulación económica y racionalidad administrativa (ii); método (iii); conducción y liderazgo en las tareas de informar, decidir, organizar, conducir a las personas y controlar (iv).
Se trata de alcanzar una dirección muy profesionalizada de procesos que son capitales para el sustento, la consolidación y buena marcha de una democracia que se precie de auténtica, garantista y protectora de los principios y valores de la doctrina liberal. La de Colombia ha sido una democracia no solo “formal”, como lo afirman con prisa aquellos que no se aterran y callan ante la pérdida de la alternabilidad en el poder en América Latina. Imperfecta, tal vez. “En lo humano no cabe la perfección”, afirma por ahí cierta liturgia. La democracia colombiana no es perfecta, desgraciadamente no tuvimos una constitución “para ángeles”, como lo habría deseado Víctor Hugo. Pero, ella tiene —comparativamente hablando— y frente a casi todo el Tercer Mundo blasones que mostrar. De todos nosotros hacerla este domingo mucho más amable, justa y verdaderamente democrática. Entonces, ¡colombianos, a votar!
