Colombia como Estado social de derecho tiene la finalidad de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, es decir, la solución de sus necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable (Art. 366 CP). Para ello, la ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado Gasto Público Social GPS que agrupará las partidas de tal naturaleza y el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total (Art. 350 CP).
El término gasto público social con su incorporación en la Constitución Política de 1991 obtuvo tanto reconocimiento que el Conpes 020 de 1993 lo definió como “aquella parte del gasto público que cumple con dos condiciones: se refiere a bienes y servicios en cuya distribución aplican los mecanismos de mercado y existe, por algún motivo, exclusión y rivalidad, y tiene un efecto directo sobre el nivel de vida de los hogares”. Por otro lado, el artículo 41 del Decreto 111 de 1996, conocido como Estatuto Orgánico del Presupuesto, puntualizó que es “aquel cuyo objetivo es la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”.
Dado que el GPS debe aumentar anualmente, (Cardona López, 2000) estableció que “el GPS pasó del 8.2% del PIB en 1990 al 15.8% del PIB en 1999, el cual estaba orientado a educación, salud, agua potable, vivienda y seguridad social (incluye pensiones, asistencia y bienestar)”.
El gobierno colombiano para cumplir con las funciones asignadas por la Constitución de proveer bienes y servicios a la comunidad y de redistribuir la riqueza de la nación entre sus ciudadanos, debe incurrir en gastos, denominados Gastos del Sector Público No Financiero, los cuales son financiados vía impuestos, cobrados a las diferentes empresas y hogares.
Para (Alonso, Cantera, & Orozco, 2006) “la constitución de 1991, buscando darle mayor eficiencia al poder público, impone un reordenamiento institucional y la descentralización del gasto. Esto tuvo como consecuencia principal un incremento acelerado de los gastos corrientes a partir de 1991. Ha sido precisamente este incremento lo que ha impulsado las diferentes reformas tributarias, las cuales han pasado a representar un método del gobierno para financiar las necesidades de corto plazo, en lugar de una reforma estructural de largo plazo”.
En ese sentido, en Colombia durante los últimos 26 años se han realizado 14 reformas tributarias con el fin de subsanar el creciente déficit fiscal (gastos corrientes y de capital son superiores a los ingresos corrientes y de capital) provenientes entre otros, de los altos costos del conflicto armado y de la seguridad social:
Para (Espitia et al., 2017) estas reformas no han variado mucho la situación tributaria del país, al considerar que:
a) La tributación es insuficiente para proporcionar los bienes públicos esenciales que demandan los ciudadanos y para construir la infraestructura económica que el país demanda con urgencia.
b) El recaudo es aún más insuficiente en un momento en que se inicia la construcción de una paz duradera con la implementación del Acuerdo de Paz entre el gobierno colombiano y las Farc. El conflicto armado, que ha durado más de cinco décadas, ha provocado 220 mil muertos, 6,8 millones de desplazados (el 14% de la población total), inconmensurables dolores y temores, y grandes deudas con las víctimas (viviendas, indemnizaciones, etc.), que la Corte Constitucional ha declarado población vulnerable, mientras que está desfinanciada la Ley 1448 de 2011.
c) Las cifras de recaudo no dejan dudas. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), mientras que en 2014 la tasa de recaudo en Colombia era del 20,3% del PIB, la tasa latinoamericana promedio era del 21,7% y la de los países de la OCDE del 34,4%. Colombia aspira a pertenecer a esta organización internacional.
d) La tributación es ineficiente. En general, las tasas nominales para las empresas no son competitivas a nivel internacional pues superan notoriamente las que pagan en países similares o donde se domicilian los principales competidores de los productores colombianos de bienes y servicios. En 2016 la tasa nominal del impuesto de renta de las empresas, combinada y con diversos nombres, era de un 40% y habría llegado al 43% en 2018. Cabe señalar que la Reforma de 2016 redujo al 34% la tasa nominal del impuesto de Renta de las empresas y eliminó el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE).
e) No obstante dichas tasas nominales, las tasas que muchas empresas pagaban efectivamente eran bastante menores, con sus consiguientes efectos regresivos y negativos sobre el recaudo. La sobrecarga tributaria nominal a las empresas induce a que muchas busquen todo tipo de excepciones y prebendas para reducir la tasa nominal a una tasa efectiva mucho menor o a que simplemente evadan el pago cargando a la empresa gastos ajenos para reducir su base gravable. Así, mantienen contabilidades poco transparentes que les impiden recurrir al mercado de capitales para financiarse.
f) Gran parte del recaudo tributario sigue basado en tasas e impuestos anti técnicos, como el gravamen a los movimientos financieros.
g) La tributación es inequitativa. Las personas naturales que poseen más riquezas e ingresos no son las que proporcionalmente más contribuyen al recaudo fiscal. Más aún, las personas naturales casi no contribuyen, casi toda la contribución tributaria recae sobre personas jurídicas, al contrario del mundo desarrollado. En los países de la OCDE por cada dólar recaudado a personas jurídicas se recaudan 2,3 dólares a personas naturales; en Colombia se recaudan apenas 0,22.
h) La deficiente estructura del sistema con respecto a las personas naturales se manifiesta en una elevada carga tributaria cuando sus ingresos principales provienen de remuneración al trabajo, y una poca o nula tributación cuando provienen de rentas de capital y dividendos. Cabe señalar que la Reforma de 2016 reintrodujo el impuesto a los dividendos, con una tasa del 5% a partir de 19,1 millones de pesos y del 10% a partir de 31,8 millones (para 2017). Estos valores se incrementarán anualmente con el ajuste de la unidad de valor tributario (UVT), hoy en 31.859 pesos.
i) Así, la estructura tributaria no mejora la distribución del ingreso, sumamente concentrada en Colombia y una de las más desiguales del mundo. Otros países la modifican en forma sustantiva mediante la progresividad, de los impuestos y de los subsidios, y la mayor contribución de las personas naturales.
j) Además, la tributación recae sobre unos pocos. La evasión es un problema extendido y de suma importancia en el país. Aunque las empresas del sector formal enfrentan una carga tributaria nominal elevada y compleja, solo una pequeña parte de las personas jurídicas y naturales paga impuestos de renta y patrimonio.
Por último, las reformas tributarias que han existido durante lo largo de la historia “siempre han presentado disposiciones legales o reglamentarias que carecen de verdadera naturaleza normativa al no disponer del mecanismo sancionatorio que garantiza la coactividad” (Gutierrez, 2016).
Cuatro recomendaciones para la financiación del posconflicto
El 2 de noviembre del 2016, el Gobierno colombiano y las Farc-Ep firmaron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto. Sin embargo, el desarrollo de estos acuerdos comprometen financiera y presupuestalmente el Estado y por lo menos los siguientes 4 gobiernos, lo que en el mejor de los casos terminará convirtiéndose en una política de Estado en el mediano plazo; lo contrario a ello, significará el incumplimiento de lo pactado, y por ende, el desarrollo de un nuevo conflicto del que se desconocen sus alcances territoriales.
La financiación del posconflicto requiere la inversión de 130 billones de pesos en los próximos 15 años [1], de los cuales 110 serán invertidos en la Reforma Rural Agropecuaria (Primer punto del acuerdo, y a nuestro modo de ver, la columna central del conflicto), el resto serán distribuidos entre los puntos del acuerdo de la siguiente manera: 3,3% en participación política, 1,5% en el fin del conflicto, 6,4% en el desarrollo de la política de sustitución de cultivos y 3,3% en reparación de víctimas. Esta inversión será desarrollada con 20% de cooperación internacional y el 80% como responsabilidad del Estado, es por ello que realizamos las siguientes cuatro recomendaciones, dentro del marco constitucional, para la financiación del acuerdo:
La mejor defensa es el cumplimiento de los acuerdos
Lo primero sobre lo que debemos hacer claridad es que en Colombia aún no hay paz, una cosa es el acuerdo firmado con la guerrilla más antigua y con más poder de acción militar y copamiento de territorios, otra cosa es la paz. El Estado colombiano no ha logrado controlar y mantener el monopolio de las armas, estas se encuentran diseminadas entre bandas criminales dedicadas al narcotráfico, reductos de movimientos insurgentes como el EPL y las llamadas “disidencias de las Farc”, y la guerrilla del ELN. Por otro lado, el Estado colombiano tampoco ha logrado, ni antes ni después de la firma del acuerdo, controlar todo el territorio nacional, sobre todo aquellas zonas en las que tradicionalmente se ha desarrollado el conflicto armado.
Sin embargo, la desactivación de una de las principales amenazas a la seguridad, por su capacidad de acción, ha entregado las armas; el gasto militar entre los años 2002 y 2009, pasó del 3% al 4,1% del PIB; el posconflicto, o mejor, el desarrollo del acuerdo firmado con las Farc, cuesta solo el 0,7% del PIB anual, y una gran contribución al financiamiento del mismo puede ser el descuento en gasto militar antes utilizado para perseguir y combatir a este movimiento armado, con ello no solo se garantiza el cumplimiento del acuerdo, sino los otros movimientos armados vean el cumplimiento de los acuerdos y la seriedad del Estado. Históricamente el Estado colombiano no ha logrado tener el monopolio del uso de la fuerza, el desarrollo de los acuerdos permitirá que los armados comprendan que la única salida del conflicto es la dejación de armas, para ello el Estado debe considerar un elemento de primer nivel el cumplimiento de los acuerdos.
El conflicto es de todos, los costos de la paz también
El plebiscito envió varios mensajes al país, el primero de ellos es que la mayoría de los colombianos —así sea por un estrecho margen— no vieron en los acuerdos la forma de solucionar el conflicto armado que viene desangrando “el país” por más de sesenta años. Lo segundo, es que justamente nunca se ha “desangrado el país”; Colombia ha sufrido un conflicto de carácter territorial y no nacional (Bejarano, 1998), las afectaciones del conflicto fueron de baja intensidad, lo que en ultimas permite que las metrópolis y los negocios se desarrollen sin ningún percance, o por lo menos no afecten la totalidad de la estructura económica y social del país; todos los días habían enfrentamientos— incluso en simultanea —en los territorios que se encontraban en disputa, sin embargo, la vida en las grandes ciudades transcurría en plena tranquilidad, y del conflicto algunas veces notas en diarios o pequeñas referencias en los canales noticiarios del país.
Los resultados de la elección plebiscitaria fueron contundentes, las zonas que han sufrido el conflicto mostraron una tendencia a la solución política del mismo, las zonas que han gozado de tranquilidad, acompañados con niveles bajos de formación, optaron por el “no”. No obstante, el Estado - nación tiene unos deberes constitucionales, es decir, unas reglas de juego, y la paz es una de ellas: Art 22. “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. Por lo tanto, los municipios deben contribuir en gran medida con los aportes financieros al posconflicto, la propuesta va en torno a que los municipios puedan crear un impuesto progresivo con ánimo de realizar aportes significativos al posconflicto, además de articularse a las soluciones propuestas en el plano de lo nacional.
La mano al drill
Hablar de paz es muy fácil, construir la paz requiere más que discursos de plazoleta y voluntad política, es necesario que los empresarios del país se pongan la camiseta y entiendan que la articulación y el desarrollo de la paz permite aumentar sus posibilidades y expectativas económicas, un país en paz es un país con desarrollo y posibilidades, por tanto, crear impuestos a quienes como empresarios tienen una función de carácter social, constituye una prioridad para el Estado en este nuevo periodo. Consideramos que no es muy popular hablar de impuestos, además que los impuestos están articulados perceptivamente con las lógicas de la corrupción, y quizá, hasta la evasión es considerada como un formalismo empresarial, no obstante, el mostrar las posibilidades que el posconflicto y la transparencia de estos recursos puede llegar a motivar al empresariado a cooperar en la financiación del mismo.
Que los responsables directos paguen, pero todos
La Comisión de la Verdad y la JEP deben vincular el desarrollo de sus investigaciones a las sanciones pecuniarias que sean pertinentes. Si bien es cierto que las Farc entregaron un curioso listado de bienes y hasta servicios para la reparación de las víctimas del conflicto, las empresas que han estado vinculadas en la creación de grupos paramilitares y acciones victimizantes no han aportado un solo peso para la paz. Es hora de que todos empiecen a hablar, a darle al país la cara y sobre todo, asumir las responsabilidades de sus acciones: por supuesto, estas empresas y algunas personas civiles participaron en el financiamiento del conflicto, entonces deben a su vez asumir parte de la financiación.
Bibliografía
Alonso, J., Cantera, M., & Orozco, B. (2006). Sector Público y Déficit Fiscal.
Bejarano, J. (1998). Economía de la Agricultura. Bogotá: Tercer Mundo Editores.
Cardona López, A. (2000). Gasto Público Social.
