Estamos ad portas de una 'Reforma Tributaria estructural' con la cual, en concepto de los expertos, el Gobierno Nacional aspira a conseguir $16 billones. Sin embargo, este no sólo no sabe cuánto debe el Estado, sino que desconoce qué activos posee, qué cartera tiene y qué debe recaudar en tributos o cobrar por multas y sanciones. Este desconocimiento obedece a diversas causas que se derivan, en gran parte, de las fallas presentadas en los sistemas de información de las entidades.
No existe consenso en cuanto a lo que el país debe realmente
Una razón que impide conocer el monto real de la deuda pública es que cada entidad genera su propia metodología y la asume como “única y verdadera”, descalificando de contera, las metodologías que las demás entidades también han asumido para sí como “únicas y verdaderas”. Las entidades que por Constitución o por ley están facultadas para contratar, garantizar, vigilar o controlar la deuda nacional o fijar su monto, no se han sentado en una misma mesa a definir una sola metodología de medición que facilite su control fiscal y permita fijar una política pública seria y coherente para el monitoreo de su manejo y evolución.
La “deuda oculta”
Un aspecto a determinar es el monto de las deudas que los diferentes gobiernos sistemáticamente se han negado a incluir dentro de los pasivos reales en el Balance General de la Nación (BGN), que generalmente se conoce como la “deuda oculta”. Algunos ejemplos de este tipo de deuda cuyo monto no es claro para el Gobierno son: las condenas en contra de la Nación, el pasivo pensional, las “operaciones recíprocas” entre entidades del estado y las vigencias futuras.
Condenas en contra de la Nación. De los 1.134 entes territoriales (32 departamentos y 1.102 municipios), en promedio sólo 400 de éstos le reportan información anual de sus pasivos a la Contaduría General de la Nación (CGN), es decir, que esta entidad no recibe información de la totalidad de los entes y entidades obligados a reportarle. El Balance General de la Nación tampoco incluye pasivos por condenas derivadas de acciones populares o de grupo adelantadas en contra de algunas entidades estatales.
El Pasivo Pensional. La Nación tiene una deuda con las entidades reconocedoras y pagadoras de pensiones, que no incorpora en su balance. El Estado desatendió sus obligaciones y ahora le ha tocado cancelarlas “gota a gota” mediante los llamados “bonos pensionales”, deuda que actualmente se calcula cercana de $40 billones. El Auditor General de la Nación en su momento sostuvo que “La emisión de los bonos pensionales son una deuda, porque cubren un derecho ciudadano inaplazable. La Contaduría no los incluye en ese rubro. Es algo absolutamente grave”.
El pasivo pensional no es reconocido en el BGN por cuanto no se tiene una cifra definitiva. Las administraciones nacional y local han demostrado no tener un modelo técnico, una metodología y unos indicadores que le permitan cuantificar o proyectar en forma consistente y definitiva ese pasivo. En ambos niveles la información y estadísticas relacionadas con las pensiones son precarias: no existen historias laborales actualizadas que permitan establecer cálculos actuariales reales y, por ende, medir la real magnitud del problema.
El Estado desconoce qué activos posee, qué cartera tiene y qué debe recaudar o cobrar
La falta de control por parte del Estado sobre las divisas, terrenos, bienes muebles e inmuebles y dineros provenientes de actividades ilegales incautados por el Estado ha hecho que gran cantidad de ellos haya ido a parar en manos de terceros sin que el Estado se entere.
Un número significativo de bienes colocados bajo custodia de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) desaparecieron sin que hasta el momento se conozca su destino. Sólo 133 de los más de 75.000 bienes incautados están valorados en $79.000 millones. Como resultado de una Actuación Especial adelantada en 2015 por la CGR se pudo establecer que “(…) Aún se desconoce tanto la cantidad como el valor exacto de la totalidad de los bienes que el Estado administra por concepto de incautación o extinción en su favor.”
Según información de la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero (UIAF) revelada en el Congreso Panamericano de Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, en Colombia lavan activos equivalentes al 3% del Producto Interno Bruto (PIB). Si aplicamos este porcentaje al PIB-2014 ($756.2 billones), el monto del lavado de activos sería superior a los $22,7 billones.
La propiedad de bienes inmuebles y miles de hectáreas de tierra estatales ha sido trasladada mediante transacciones irregulares a terceros a través de las Oficinas de Registro Público en todo el país. Parques naturales, reservas forestales, humedales, fuentes hídricas, islas, playas, entre muchos otros bienes públicos, han pasado a propiedad de terceros sin que el Estado muestre interés en recuperarlos. Su costo, no sólo financiero sino social, es incalculable.
El Estado igualmente desconoce la cantidad de recursos naturales no renovables que particulares están usufructuando a través de la extracción ilegal de los mismos. Minas de carbón y minerales preciosos funcionan en forma ilegal, ante la pasividad de los ministerios, superintendencias y autoridades locales que debieran estar persiguiendo estas actividades ilegales que generan para el Estado una gran pérdida de recursos financieros y de vidas humanas.
El coltán, mineral estratégico para la alta tecnología a nivel mundial, cuyos precios pueden llegar a superar los del petróleo, está en la mira de las grandes potencias. Mientras Venezuela militarizó sus yacimientos, en Colombia están siendo explotados en forma ilegal. La Agencia Nacional de Minería (ANM), declaró 17,5 millones de hectáreas como Áreas Estratégicas, dentro de las cuales se encuentran potenciales explotaciones de coltán.
Otras pérdidas de recursos se dan por la subvaloración del patrimonio de personas naturales o jurídicas, la colocación de bienes en paraísos fiscales y la evasión y elusión de impuestos. Tan sólo la evasión de impuestos en Colombia sobrepasaría los $20 billones. Según la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), sólo en IVA el no pago es del 25%, que equivale a unos $10,6 billones anuales, con base en las cifras del 2010.
Además, existen en nuestra estructura tributaria unos ingresos dejados de recaudar por exenciones, subsidios, descuentos, etc., cuyo monto no ha sido calculado con exactitud por el Ministerio de Hacienda y que no se ven reflejados en creación de empleo, desarrollo económico, incremento de la productividad o en actividades que beneficien a la sociedad colombiana. El Banco Mundial los clasifica como “gastos tributarios” y calcula que para Colombia representan un costo fiscal de 4.5% del PIB. Aplicado este porcentaje al PIB-2014 ($756.2 billones), el monto de los gastos tributarios sería superior a los $34 billones, es decir, más del doble de lo que se piensa recaudar a través de la reforma tributaria.
Problemática de la información en Colombia
El país tiene un problema generalizado de suministro de información que no ha podido superar pese a la gran cantidad de recursos públicos que se han inyectado en las entidades estatales con miras a modernizar sus bases de datos. Entre otras causas, vale la pena mencionar:
- Existencia de metodologías personalizadas de cada entidad para cuantificar un mismo problema o medir los resultados de una política pública.
- Dificultad para el suministro de información entre entidades estatales.
- Sistemas de información no funcionales o no interconectados entre entidades que reportan un mismo tipo de información.
- Precariedad de las estadísticas y la información.
- Entidades de control o registro sin capacidad o voluntad de sancionar las entidades que estando obligadas a reportar información omiten su obligación de hacerlo.
- Afán de liderazgo o celo de las entidades para el manejo de determinada información.
Desde 2003 ya se advertía sobre esta situación irregular: “Los datos no se consolidan bajo los mismos parámetros, ni se encuentran todas las entidades que han efectuado pagos. La información se presenta en forma dispersa y no se cuenta con consolidados que respondan a las necesidades de control y seguimiento para la toma oportuna de decisiones en beneficio de las finanzas públicas. No se poseen registros centralizados y confiables que permitan efectuar un seguimiento puntual sobre los procesos que en un momento determinado cursan contra la Nación, ni determinar su número, naturaleza, cuantía, causas que le dieron origen, partes, ni estado actual”.
La precariedad de la información ha originado que políticas públicas orientadas a solucionar problemas de pensiones, salud, educación y vivienda, entre otros, no hayan arrojado los resultados esperados. Un ejemplo de lo que está sucediendo en diferentes sectores y entidades públicas es el de las demandas y condenas en contra de la Nación. Pese a que su pago absorbe cada vez mayores recursos de las finanzas públicas, las entidades implicadas por su gestión, registro y/o control, no poseen registros confiables que permitan el seguimiento oportuno de los procesos y la aplicación de políticas que eviten el desangre de las finanzas.
La Contaduría General de la Nación, entidad encargada del registro y consolidación de los estados contables de las entidades del orden nacional y territorial, sólo recibe información parcial de éstas, entre otras razones porque no posee instrumentos legales que le permitan obligarlas a reportar en forma oportuna y veraz.
El Gobierno nacional tampoco posee registros actualizados pese a que el Ministerio del Interior y de Justicia ha administrado cuantiosos recursos provenientes del crédito externo para la conformación de sistemas de información relacionada con las actividades litigiosas del Estado. Es el caso del Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica cuya implementación no dio los mejores resultados. Tampoco se obtuvo resultados concretos con el sistema Litigob.
En el sector justicia, el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) que debería “llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales” (Art.256 Num.4 de la CN de 1991), ha implementado algunos sistemas de información que no se han articulado entre sí, ni con los de otras entidades estatales. Algunos de ellos son: Siglo XXI, SARJ, SAFIRHO, el Sistema de Información de Depósitos Judiciales, el SIERJU y el SINEJ.
Solo Bogotá parece tener un sistema de información bastante desarrollado al punto que el CSJ, tiempo atrás, acordó con la Alcaldía Mayor de Bogotá, el préstamo del Sistema de Información de Procesos Judiciales -SIPROJ- para emplearlo y adoptarlo a sus necesidades. Sin embargo, esta operación no pudo llevarse a la práctica debido a imposiciones que el organismo internacional que financió la construcción del programa Litigob hizo al CSJ.
¿Reforma Tributaria, estructural?
En un escenario económico en el cual las bases de datos de las entidades públicas no son confiables, las cifras con que cuenta el Gobierno Nacional no son sustentables, el déficit fiscal proyectado es cuestionable y con una estructura tributaria soportada en gran cantidad de impuestos regresivos y gastos tributarios, adelantar una reforma tributaria en la cual la carga se disminuye para las empresas y se incrementa para las personas naturales, podría generar una mayor resistencia de los contribuyentes para el pago de los impuestos (evasión, elusión, etc.) que podría complicar el recaudo de los $16 billones mencionados por los expertos.
Presionado por la OCDE, el BID, el Banco Mundial y una que otra calificadora de riesgo, el Gobierno Nacional optó por el camino fácil: aumentar los impuestos, pese a la promesa de campaña a la presidencia de la república de no aumentar los tributos. El camino difícil y largo, que seguramente ningún gobierno optará por seguir, es el del ordenamiento de la Hacienda mediante la actualización de sus inventarios, la interacción de sus bases de información y la modernización de su actual estructura tributaria alcabalera con miras a lograr la equidad mediante la aplicación de impuestos técnicos y progresivos.
