A cinco años de su creación, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) reporta un “saldo rojo” y múltiples cuestionamientos por parte de sectores sociales, políticos y académicos. Aunque el PNIS nació del acuerdo de paz como la estrategia de sustitución más costosa que se ha implementado en los últimos años -con corte en abril de 2022 los recursos destinados a su operación ascendían a 2.3 billones-, su balance es crítico cuando se analizan varios indicadores; entre ellos, que, de 99.097 familias inscritas, tan solo 45.524 han llegado a la etapa de Proyectos Productivos de ciclo largo con inversiones por el orden de 510.047 millones.
El grueso de los recursos del PNIS se ha destinado a cubrir las fases iniciales e intermedias del Plan de Atención Inmediata -PAI- relativas a: 1). Asistencia Alimentaria Inmediata (892.311 millones); 2). Proyectos de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria -huertas caseras- (156.012 millones); y 3). Asistencia Técnica Integral (172.866 millones). Por el contrario, los Planes Comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo o Documentos PISDA (que vienen siendo como el sistema operativo del PNIS) quedaron reducidos a un cúmulo de promesas en el papel o fueron disueltos en la batería de iniciativas PDET.
Sin duda, el PNIS camina a “paso de tortuga” y en contravía de las expectativas de miles de familias que le creyeron al Estado y confiaron en su promesa de acceder a una rápida transición económica (proyectada en 36 meses). Y aunque las familias vienen cumpliendo, ya que en los últimos cinco años erradicaron 45.832 hectáreas con un nivel de resiembra inferior al 1%; la sostenibilidad de PNIS se ha puesto en entredicho y algunos analistas no duda en afirmar que es el mayor fracaso en la implementación del acuerdo de paz. ¿Qué le puede esperar?
Son varios los factores que han confluido para llevar el programa hasta ese punto crítico.
El primero se relaciona con un “mal de origen” derivado de los laxos criterios de vinculación y socialización que promovió el gobierno Santos entre 2017 y 2018 (sin protocolos específicos); a lo que se agregó la precaria capacidad administrativa de la Consejería del Posconflicto -reestructurada por Duque- ; además, de una particular priorización a partir de núcleos familiares que lo redujo a convertirse en una estrategia de transición económica y desdibujó la posibilidad de implementarlo como un modelo de transformación rural articulado a los principios de la reforma rural integral.
Su financiación también resulta siendo insuficiente, pues las inversiones que requiere están por encima de lo ejecutado y se fijan en el orden de los 3.6 billones. Estos recursos no fueron comprometidos por el gobierno Santos cuando se expidió el decreto de creación del programa en 2017 y ha sido responsabilidad de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación encauzar diversas fuentes de financiación, que van desde el Presupuesto General de la Nación, rendimientos financieros, contrapartidas, el impuesto al carbono y recursos de cooperación internacional.
El gobierno Duque también se vio en la necesidad de crear una estructura administrativa al interior de la Agencia de Renovación del Territorio -la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI)- para facilitar el despliegue del PNIS a nivel territorial.
Lo más preocupante es que el programa no acoge a la totalidad de familias que se comprometieron con la sustitución voluntaria en las jornadas de suscripción de acuerdos colectivos. Me explico. Para que una familia cultivadora, no cultivadora o recolectora -las tres categorías de vinculación familiar al PNIS- fuera acreditada como beneficiaria, previamente debía acogerse a un acuerdo colectivo de sustitución, y posteriormente, ese acuerdo debía ser ratificado por cada familia en un acuerdo individual.
Entre el 2017 y 2018 el gobierno Santos suscribió 63 acuerdos colectivos a nivel municipal, departamental y regional con la expectativa de vincular a 188.036 familias, en 98 municipios y 3.785 veredas. Sin embargo, la Consejería para la Estabilización y la Consolidación optó por restarle validez a muchos de esos acuerdos -aduciendo falta de planeación y anticipando una reestructuración en la metodología del programa- y se limitó a atender a las 99.097 familias que ya habían sido individualizadas.
Es decir, el PNIS, siendo la estrategia de sustitución más costosa y compleja que se ha diseñado en la última década, no acoge a la totalidad de familias que basan su subsistencia en el cultivo de hoja coca. Entonces: ¿qué pasará con las familias que suscribieron los acuerdos colectivos?
Ese limbo en el que se encuentran miles de familias, con la voluntad de apostarle a la sustitución voluntaria, pero excluidas del programa, ha generado espacios de confrontación con integrantes de la Fuerza Pública; en mayor medida, porque Duque priorizó la erradicación forzada sobre la sustitución voluntaria (tras su fracaso con los pilotos de glifosato), y en varias regiones donde se suscribieron acuerdos colectivos, los campesinos solo han presenciado la llegada de tropas de antinarcóticos.
El próximo gobierno tendrá el enorme reto de darle continuidad a esos acuerdos colectivos o impulsar una reestructuración al PNIS; y no será una tarea sencilla, pues es un programa altamente costoso y aun así no logra acoger a la totalidad de familias que derivan su subsistencia económica del cultivo de hoja de coca (en total son 230.000 familias).
De su continuidad también dependerá el futuro de miles de familias que viven en las regiones más apartadas del país y que le creyeron al Estado tras la firma del Acuerdo de Paz.
