Si a un presidencialismo secular le juntamos un sistema de gobierno centralista, puede decirse entonces que la democracia representativa, en esas condiciones, ni es democrática ni es representativa.
El sistema presidencial de gobierno no representa un ejercicio del poder de carácter democrático, sino más bien autocrático, absolutista. Según Bodino, el presidencialismo es una forma de gobierno “democrática monárquica”, pues presidencialismo y monarquía limitan el ejercicio, los espacios y derechos democráticos de las sociedades.
El presidencialismo fue diseñado para disimular un poder omnímodo similar a una monarquía. Aunque no es igual tiene rasgos y tendencias en el ejercicio del poder que incluso las monarquías tradicionales pudieran envidiar. El sistema presidencialista es una forma de gobierno presidencial cuya figura y autoridad máxima es el presidente.
El presidencialismo es supuestamente democrático, en función de su integración por voto popular y en el que se predica que la soberanía reside en el pueblo. Se define por la figura preponderante del Poder Ejecutivo y la existencia de otros dos poderes, legislativo y judicial, poderes que de hecho funcionan con sujeción al primero. (Mercado y otros, 2011: 7)
El presidente es un elemento sine qua non con múltiples facultades y prerrogativas, constitucionales y metajurídicas que le asigna un poder superior al de sus “pares” legisladores y ministros e incluso magistrados o jueces de altas cortes.
El presidencialismo surgió a finales del Siglo XVIII y comienzos del XIX, cuando los regímenes parlamentarios se fortalecían en oposición a la figura del monarca, en el lento proceso de transformación del Estado autocrático a Estado democrático.
El gobierno parlamentario se apoyaba en la fuerza de una sola cámara sólida, unificada, y con poder real frente al monarca, lo que generó incomodidad en la figura real. Tomando como fundamento la teoría de Jean Charles de Secondat Barón de Montesquieu, al momento de la creación del régimen presidencialista, se decidió separar a las cámaras, lo que simbólicamente representó anular el poder del parlamento frente al monarca. (Covián, 2008: 139).
Montesquieu escribe su obra cuando el régimen monárquico se encontraba en evidente desventaja frente al crecimiento del Parlamento inglés y la consolidación de la forma de gobierno parlamentaria, por lo que era necesaria una nueva forma de gobierno que mantuviera, así fuera un poco, los privilegios de las élites favorecidas por la corona. Así se concibe el régimen presidencial. (Mercado, 2011: 1).
Formas de estado y formas de gobierno
Presidencialismo y monarquía son regímenes políticos, formas de gobierno, no tipos de Estado. Un tipo de Estado es el conjunto de elementos fundamentales y constitucionales que delimitan la manera como se distribuye la soberanía. Es fuente primigenia del poder político y determina la finalidad del ejercicio de tal poder. El tipo de Estado se refiere a los fundamentos ideológicos y a la teleología del poder, de modo que determinan el “qué”‖ y el “para qué”‖ de la organización del poder político.‖(Covián, 2008:13)
Un ejemplo de tipo de Estado, el democrático, determina al pueblo como génesis y objeto del poder político, es decir el “qué” es el pueblo, y el “para qué” es el beneficio del mismo. Otro tipo de Estado sería el autocrático, en donde el summa potestas es detentado exclusivamente por un individuo, de forma que es él mismo el “qué” y el “para qué” del poder político, como afirmaba Luis XIV “Yo soy la ley, yo soy el Estado”.
Cuando el tipo de Estado es democrático, las formas de gobierno que de él emanen deberán ser compatibles y coadyuvantes a la participación del pueblo en la toma de decisiones, de modo que garantice la soberanía de los ciudadanos y que estos sean el origen del poder político mediante el sufragio. Además, que toda la población sea beneficiaria del mismo mediante leyes y políticas públicas que garanticen su seguridad y desarrollo, fines para los cuales de constituye un Estado (Hobbes, 1980).
La forma de gobierno, por su parte, es un camino, manera y guía como los fundamentos del tipo de Estado que se trate se concreten en la realidad cotidiana de los individuos suscritos al “pacto social” denominado Estado.
Un Estado democrático, entonces, dispone de estructuras político-constitucionales, incluidas en el régimen de gobierno, son proclives a la participación ciudadana e incluye los mecanismos adecuados para la consecución de este fin.
En cambio, si el tipo de Estado es autocrático, su régimen político se funda en la idea de poner todo el peso, el poder, o por lo menos una gran parte de él, en una sola persona u órgano constituido, que concentra toda decisión política dentro del Estado.
Para Hobbes el monarca de no responde a nadie más que a su propia voluntad. Cuando Bobbio hace referencia al absolutismo del poder soberano, expresa la condición de summa potestas del monarca o grupo lo retiene de manera monopólica.
Bodino aclara la diferencia entre el monarca y el tirano: “La diferencia más clara entre un rey y un tirano es que el rey se apega a las leyes de naturaleza, mientras el tirano las transgrede”.‖ (Bodino, 1973:594)
Así pues, un tipo de estado democrático se podría resumir en la expresión “el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo” que acuñara Lincoln en su Discurso de Gettysburg en 1863.
Rasgos del absolutismo presidencialista
En el ensayo de Asael Mercado y otros, (2011) se describen algunos de los más sobresalientes rasgos del presidencialismo que le definen como un tipo de gobierno autocrático, absolutista y monárquico, a los cuales se agregan otros. Veamos:
- El Presidente-Monarca. Un presidente posee un fuero político de alcances estratosféricos, más fuerte que el de un legislador o un magistrado. Un presidente es casi tan inmune como un monarca en un régimen autoritario. Esta condición está íntimamente relacionada con el concepto de soberanía: “Se entiende por soberanía el poder absoluto y perpetuo de un Estado. Quien es soberano de ninguna manera debe estar sujeto al mandato de otros, debe poder dar leyes a los súbditos, y cancelar o anular las palabras inútiles en ella para sustituirlas por otras, cosa que no puede hacer quien está sujeto a las leyes o personas que ejercen poder sobre él”.‖(Bodino, 1973: 345,359). La soberanía en un régimen presidencialista es detentada por un solo individuo, con todas las implicaciones que esto conlleva.
- Sistema bicameral e irresponsabilidad presidencial. Las dos cámaras diluyen el poder del parlamento. En las monarquías los reyes no eran responsables ni jurídica ni políticamente ante el parlamento, sólo podían ser acusados por traición a la corona. Hoy en día los presidentes gozan de un fuero extraordinario que les permite actuar prácticamente sin control político alguno, bastando no incurrir en traición a la patria o algún delito grave. Y en caso de ser acusado, su caso no lo conoce un tribunal ordinario, sino alguna sección o la cámara legislativa.
- Iniciativa legal y veto presidencial. Además de concentrar en la práctica la iniciativa legislativa, pues muchas de las iniciativas de los parlamentarios no prosperan si no cuentan con el aval del gobierno, los presidentes tienen generalmente la facultad de vetar o impedir la publicación y entrada en vigor de una ley aprobada por el congreso, lo que significa una invasión de la competencia legislativa que niega la supuesta división e independencia de poderes.
- Estabilidad de las decisiones del ejecutivo. De un lado, el presidente ejerce todo el tiempo de su período, mientras que las cámaras sólo actúan en períodos “ordinarios” de sesiones. Las decisiones del presidente no requieren más que del consenso de sus ministros o secretarios de Estado, nombrados y removidos por él, sin ninguna capacidad de negociación, en tanto que los debates parlamentarios se dan entre pares. Esto hace su trabajo inestable y signado por el conflicto, el choque y la complejidad para la construcción de decisiones, de la cual se aprovecha el ejecutivo para orientar el debate.
- Capacidad disminuida del congreso. El órgano legislativo puede ser convocado por el presidente para sesiones extraordinarias y para ocuparse de los temas que el ejecutivo le determine, solo para ello. El legislativo no se puede auto-convocar a períodos extraordinarios, salvo para reuniones informales de los congresistas.
- Informes presidenciales. En los países en que se ha determinado la presentación anual del informe sobre Estado de la Nación por parte del presidente al Congreso, se reduce a un discurso del jefe del ejecutivo sin lugar a análisis, debate, controversia. No es, ni mucho menos, una rendición de cuentas al pueblo a través de los legisladores.
- Nombramiento del gabinete y los jefes de la burocracia. Aquí radica buena parte del poder real del presidente quien, generalmente de manera centralista, determina el tamaño de la burocracia y quienes entran o no en ella. En épocas de la monarquía había los títulos nobiliarios, que significaban la carta de aceptación de un hombre a la aristocracia monárquica. “Baronías, marquesados, condados, vizcondados y ducados eran títulos que correspondían al honor de ser nombrado una persona poderosa en tanto se era cercano o relativo al rey, éste último era el único capaz de otorgar y despojar a tales hombres de sus títulos. Existe analogía entre la dotación de títulos nobiliarios por parte del monarca y la designación unilateral y voluntaria de los secretarios de Estado del presidente de la República; en ambos casos basta con contar con la gracia del presidente o monarca para ser condecorado con un título o nombramiento que vendrá acompañado por supuesto de rentas económicas de considerable prestación, así como del estatus social requerido para rodearse del glamur, los lujos de la aristocracia” y los privilegios del cargo, afirman Mercado y sus colegas.
- Potestad de designar magistrados o conformación de ternas. Cuando se creó el sistema presidencialista, basado en la separación de poderes de Montequieu, el origen del poder judicial también era popular. Jueces y magistrados se enfrentaban al poder soberano del presidente, por lo que se corrigió ese “defecto” estructural del diseño del régimen presidencial-monárquico. Una de las salidas fue establecer la presentación de ternas de candidatos para que el legislativo escoja los magistrados, así como el manejo de los períodos para que coincidan o permanezcan más allá del ejercicio del presidente.
- Doble autoridad del presidente. El presidente además de ser titular del ejecutivo, es el jefe “natural” y real del partido o coalición que representa. En esa condición tiene la capacidad de escoger a su antojo el sucesor al “trono” tal y como lo hacían los reyes en las monarquías. Más aún, en los casos de partidos que han perdido su condición de representar alternativas de gobierno y se han convertido el partidos “cartel” definidos por Katz y Mais (1995), que centran todos sus esfuerzos electorales en la consecución de cargos, gestión de recursos y prebendas públicas y capacidad de negociación de pedazos de poder. En esas condiciones el cargo de presidente es el puesto más codiciado por cualquier partido político.
- Triple condición del presidente. En el régimen presidencial, el presidente es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe de las fuerzas armadas. Como jefe de Estado representa al país en el concierto de naciones, determina la nómina de la burocracia diplomática y los agentes del Estado ante organismos multilaterales. Como Jefe de Gobierno concentra el poder ejecutivo, controla los otros poderes, controla regiones, estados, departamentos y municipios; administra la nómina, la burocracia y define la contratación estatal. Y como Jefe de las fuerzas Armadas concentra la capacidad de declarar la guerra a otras “potencias”.
- Jefe de policía, hacienda y tributos. El presidente controla los cuerpos de policía, investigación y seguridad del Estado, determina las políticas en hacienda, moneda y crédito público, maneja las finanzas del Estado y administra los tributos que pagan los ciudadanos.
- Control de medios de comunicación. Además, en tiempos recientes, varios presidentes latinoamericanos están comprometidos en la tarea de concentrar, controlar y censurar medios de comunicación para evitar las críticas a sus acciones, además de la amenaza y chantaje sobre el empresariado de “nacionalizar” sectores productivos, con la idea de someter cualquier resquicio de oposición.
Como afirma el politólogo mexicano Gabriel Negretto, en algún momento se pensó que la atenuación del presidencialismo pasaba por adoptar un régimen semipresidencial en el que el presidente compartiera funciones de gobierno con un primer ministro sujeto a responsabilidad parlamentaria. Esta alternativa no logró implementarse en ningún país. Por ejemplo, muchas reformas en la región han fortalecido los poderes formales de control de los congresos sobre los gabinetes y han disminuido los poderes de nombramiento de los presidentes en el ámbito local y en la Justicia. Por supuesto que estas reformas no siempre funcionan en la práctica.
Sin embargo, al considerar todas las dimensiones del poder presidencial, se advierte, efectivamente, un diseño contradictorio, pues mientras los poderes de gobierno y de nombramiento de los presidentes han disminuido desde el punto de vista normativo, sus poderes legislativos han aumentado en forma consistente desde 1978 en la región.
En conclusión, el sistema presidencial no cuenta con ningún otro rasgo de la democracia que la elección de los presidentes, como bien lo define el economista peruano Hernando De Soto, un sistema por el cual “escogemos cada cuatro años a nuestro dictador”.
Es pues hora de buscar en Latinoamérica el cambio de instituciones presidencialistas y centralistas y cambiarlas por modelos parlamentarios y federales que, sin ser perfectos, aproximan más a los ciudadanos al poder.
Te invito a hacer un test a partir de los doce puntos mencionados y determinar el nivel de democracia en el país.
@javierloaiza
