A los voceros del sistema financiero, propietarios de los fondos privados de pensiones, se han unido los candidatos presidenciales que con discursos populistas tratan de forzar la presentación de una nueva reforma pensional, basados entre otros, en tres argumentos bastante discutibles:
a) La necesidad de ampliar la cobertura en pensión para los colombianos.
b) La existencia de una supuesta “bomba pensional”.
c) La insostenibilidad del régimen de prima media.
Lo que se busca con estos discursos no es impulsar una reforma que dignifique la pensión de los colombianos sino satisfacer la voracidad de los propietarios de los fondos individuales de pensiones, a cuyos propietarios no les parece suficiente los $227 billones que manejaron como ahorros pensionales en 2017 y que les generaron unos rendimientos de $27,1 billones. A cambio, reconocen pírricas pensiones, la gran mayoría de las cuales no sobrepasa el salario mínimo. Según Asofondos, en 2017 el 81,4% se los afiliados al régimen individual cotizó entre 1 y 2 salarios mínimos billones[1], lo cual significa que el 81,4% de los afiliados a estos fondos a duras penas lograrán una mesada pensional equivalente a un salario mínimo, mientras los accionistas de los fondos incrementan anualmente sus bimillonarias utilidades. Pese a que éstas superan las de cualquier otro gremio económico los impuestos que las gravan son mucho más bajos que los que gravan las utilidades de otros sectores.
Los aspectos planteados para una nueva reforma disminuyen la posibilidad de lograr una pensión digna como lo establece la Constitución Política de 1991. Al respecto, es conveniente recordar que el tema de una pensión digna tiene su base no sólo en la Constitución que obliga al Gobierno Nacional a honrar la vida digna y la salud de los colombianos sino, en convenios internacionales[2]. Pese a esto, las reformas adelantadas han carecido de creatividad y se han orientado sólo a reducir beneficios y aumentar requisitos para la pensión envileciéndola cada vez más y generando mayores niveles de pobreza en la población colombiana.
Los argumentos con los cuales se justificaron anteriores reformas y se trata de justificar la que se está proponiendo son discutibles.
a) Respecto de la ampliación de la cobertura, la falta de creatividad los ha llevado a plantear las mismas fórmulas de siempre: aumento de la edad de pensión y/o del número de semanas cotizadas, aumento del porcentaje de cotización y disminución del porcentaje de liquidación de la mesada pensional. Ahora las acompañan aberrantes propuestas tales como la eliminación de la sustitución pensional y el establecimiento de una pensión de vejez por debajo del salario mínimo, en clara violación de lo establecido en la Constitución Nacional.
Tales propuestas lejos de ampliar la cobertura en pensión estarían aumentando la pobreza en que vive actualmente cerca del 95% de los pensionados. Adicionalmente, aquellos colombianos que aún no aportan al sistema no tendrían interés alguno en hacerlo y, muchos aportantes dejarían de cotizar al considerar difícil alcanzar la nueva edad de pensión, el nuevo número de semanas de cotización o una pensión digna. En el caso de trabajadores independientes, un aumento del porcentaje de cotización, significaría para algunos la imposibilidad de afiliarse al sistema pensional y, entre aquellos que se encuentran aportando, podría darse una desafiliación del sistema de un número importante de éstos.
Con la eliminación de la sustitución pensional los colombianos que con su labor en el hogar apoyaron a sus cónyuges cotizantes quedarían en la más absoluta desprotección por parte del Estado.
b) Aún no se ha podido establecer con base en qué cifras, metodología e indicadores el Gobierno concluye que en Colombia existe una “bomba pensional”, si es claro que tanto en el nivel nacional como en el territorial la información y estadísticas relacionadas con las pensiones son precarias. Aparte de que no existen historias laborales actualizadas que permitan establecer cálculos actuariales reales y, por ende, medir la real magnitud del problema, ni los voceros del sector financiero, ni los políticos en campaña, ni el Gobierno han demostrado tener un modelo técnico que permita cuantificar o proyectar en forma consistente el pasivo pensional. Prueba de ello es que al referirse a este, el Ministerio de Hacienda lo menciona como provisional, siendo este cuestionado por la gran variedad de resultados que presenta.
c) La supuesta insostenibilidad del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que desde su creación había demostrado ser autosostenible, se explica por varias razones:
- Incumplimiento del pago de cotizaciones que el Estado debía hacer a las administradoras de pensiones. Contrajo una deuda que ha venido cancelando gota a gota mediante los “bonos pensionales”, que al finalizar 1999 ya se calculaba en cerca de $40 billones solo con el ISS[3].
- Decisiones del Gobierno tomadas en contravía de la Constitución Nacional. Mediante la aprobación del proyecto de ley por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia 2018, el Gobierno Nacional apropió $1,46 billones de la Seguridad Social para cubrir pagos en temas y sectores diferentes, así:
- Las directivas del Instituto de Seguro Social (ISS) capitalizaron el Banco Central Hipotecario con recursos de las pensiones, lo cual le significó pérdidas cercanas a los $1.13 billones[4].
- Para financiar programas sociales que deba atender el Gobierno nacional en la vigencia fiscal de 2018, se ordena la descapitalización del FNA en $400.000 millones, recursos que deberán ser transferidos al Tesoro Nacional durante la vigencia de 2018.
- Para pagar la nómina y prestaciones sociales de las instituciones educativas públicas, el Gobierno utilizará temporalmente $1,06 billones de los recursos del Sistema General de Participaciones con destino al FONPET, recursos que, supuestamente, deberán ser reintegrados a la cuenta del FONPET en 2018 y 2019.
Asunto delicado si se tiene en cuenta que, precisamente, para garantizar que los recursos de la seguridad social fueran destinados a este objetivo y que no pudieran ser desviados por capricho a otro tipo de actividad que los colocara en riesgo, en la Constitución Política de 1991 (artículo 48) no solo se definió esta como un derecho fundamental sino que, expresamente se estableció “(…) la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad” y que “(…) No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.”
- Creación del Régimen de Ahorro Individual (RAI). Los Fondos Privados creados por la Ley 100 de 1993 sustrajeron gran cantidad de aportantes al Régimen de Prima Media, quedando con muchos aportantes jóvenes, mientras los Fondos Públicos quedaron con aportantes próximos a pensionarse y pensionados. “A comienzos de 1999 las EPS públicas (ISS, Cajanal y Caprecom) tenían el 60 por ciento de los afiliados, a finales de 2001 habían perdido más de 2,5 millones, cobijando solo al 34,8 por ciento”[5].
Pese a que los fondos privados se crearon para que el ahorro recibido se orientará a inversión productiva, solo el 1,8% de los recursos administrados por estos se destina a inversiones de apoyo a empresas o proyectos productivos del país, mientras que el resto de esos dineros están concentrados en deuda del Gobierno (TES, bonos, entre otros). Tener ese ahorro simplemente financiando más barato al Gobierno en temas como gasto de funcionamiento no es siempre lo óptimo, según el decano de Economía de la Universidad de los Andes[6].
Además, estos ahorros están expuestos a la volatilidad de las divisas extranjeras y a las crisis del sector financiero mundial. El Banco de la República señaló que "entidades como las administradoras de fondos de pensiones y las comisionistas de bolsa podrían ser las más afectadas por choques adversos en los mercados financieros. De esta manera, en su reporte semestral de estabilidad financiera, el Emisor lanzó una alerta por el aumento del riesgo al que están sometidas todas las entidades financieras del país por efectos del nerviosismo reciente de los mercados mundiales que ha costado enormes pérdidas. Razón no le falta si se tiene en cuenta que las utilidades de los fondos administrados, es decir, el dinero que tienen los afiliados a las entidades financieras, tuvieron un desplome sustancial en los primeros ocho meses del año, al ubicarse en cerca de 2,7 billones de pesos, es decir, 14,3 billones menos que en igual periodo del 2010”[7].
“ Frente al intento del gobierno estadounidense de privatizar las pensiones, Joseph Stiglitz (premio Nobel de Economía), sostuvo que “la privatización no protegería a los jubilados de la insolvencia del sistema de seguridad social; solamente aumentaría el enorme déficit fiscal actual, porque las privatizaciones parciales requieren que se destine dinero que se habría utilizado para cerrar la brecha entre los gastos y los ingresos gubernamentales hacia fondos privados” (…) Naturalmente si al régimen público se le restan afiliados, es decir ingresos, mientras se queda con los gastos y especialmente con aquellos afiliados que ya están devengando sus pensiones, las perspectivas del sistema público no pueden ser boyantes. Los Estados Unidos y el mundo tienen que recordar que la privatización del sistema de pensiones argentino estuvo en el centro de sus recientes desdichas fiscales”.
En Colombia, con la implantación del sistema mixto de pensiones el déficit público lejos de reducirse se amplió. Las causas por supuesto son múltiples, pero lo cierto es que el déficit del sector público no financiero que en 1990 ascendía al 0,59 del PIB, en 2010 ya era del 3,5% del PIB (según el Marco Fiscal de mediano Plazo 2011)[8]. En 2016 ese déficit fue de 3,4%[9].
La causa del problema pensional no es la carencia de recursos para su pago sino, la existencia de un Estado ineficiente en el cumplimiento de las funciones que la Constitución y las leyes le han asignado y de un sector financiero ansioso de mayores utilidades.
El debate por tanto, debe trascender la escasez de recursos y orientarse a la búsqueda de políticas orientadas a lograr la ampliación de la base de aportantes y la restitución de la sostenibilidad del régimen pensional, sin tener que sacrificar los beneficios pensionales de los colombianos. Algunos temas que a continuación desarrollo apuntan a tal objetivo:
Sacrificio de recursos públicos que debieran destinarse al fondeo del pasivo pensional
Un gran volumen de recursos públicos que debieran estar destinados a cubrir necesidades básicas insatisfechas (NBI) de la población como el fondeo del pasivo pensional, lastimosamente deben ser destinados a pagar indemnizaciones por vulneración de derechos de terceros. Veamos unos muy pocos pero representativos ejemplos:
- Solo por 11 procesos en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) Colombia ha tenido que pagar US$24.838.500[10] (costo en dólares a julio e 2011).
- Según la Contaduría General de la Nación (CGN), en 2010, el Estado pagó más de $1,1 billones por fallos judiciales adversos en los tribunales y juzgados nacionales. A esto se deben sumar los altos costos en su defensa difíciles de cuantificar por falta de registros actualizados[11]. En los 90s, el Estado pagó $3,1 billones por condenas judiciales y desde el 2000 a la fecha la Nación ha tenido que girar $3,3 billones por indemnización a particulares[12].
Un gran descalabro se da en los tribunales de arbitramento. Solo entre 2008 y 2009, la Nación debió pagar $391.000 millones a través de este mecanismo[13].
Ineficiencia del Estado en sus funciones de recaudo y cobro
Parte de la ineficiencia del Estado radica en que no cuenta con sistemas de información veraces. Existe multiplicidad de programas y oficinas que no interactúan causando que el Estado desconozca qué tiene o debe, o que debe recaudar o cobrar. Algunos pocos ejemplos:
- Según la DIAN, la evasión de impuestos en 2017 sería de $11,2 billones[14].
- Durante el periodo de 2010–2016 permanecieron inmovilizados en fiducias recursos públicos por $3,21 billones en promedio anual, según un informe de la Contraloría General de la República[15]. Por estos recursos las entidades fiduciarias no solo reciben rendimientos sino que cobran comisiones de administración a los entes.
- La cifra por el mal manejo de las vigencias futuras, según se desprende de las afirmaciones del Ministro de Hacienda es grande: “hay muchos mandatarios que estaban marraniando con las vigencias futuras sobre-endeudando a sus departamentos y municipios”, dijo el ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry. (…). Echeverry recordó que la Contraloría y la Procuraduría advirtieron sobre el desangre financiero que algunos mandatarios regionales hacen con estos recursos.”[16].
- Por ineficiencia en el cobro de sus deudas por multas y sanciones el Estado ha perdido más de $15 billones[17].
- Según la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero (UIAF), en Colombia “(…) el monto del lavado de dinero se mantiene constante en 1.3 por ciento del PIB para los años 2014 y 2015, lo que en pesos colombianos correspondería a un poco más de 10 billones de pesos para el año 2014 y 11 billones de pesos para el 2015".
- El Presidente de la República doctor Juan Manuel Santos, reconoce que se requiere de “un Estado más eficiente, un Estado más eficaz, un Estado más transparente y un Estado que rinda cuentas a los ciudadanos”[18] . Pero, quizá igual de importante, es la necesidad de un Congreso, unas Asambleas y unos Concejos que ejerzan un control político, permanente y funcional, a las políticas de los gobiernos nacionales, departamentales y municipales, con el objeto de verificar que los recursos públicos sean orientados a los fines establecidos por la Constitución y la ley, como lo es el cubrimiento del pasivo pensional, entre otros.
- Según el Procurador General de la Nación, la corrupción le cuesta a los colombianos cerca de $12 billones anuales, lo cual coincide con estudios adelantados por la Universidad Externado de Colombia y el Banco Mundial según los cuales el 13% del presupuesto destinado para Inversión se distribuye entre los funcionarios corruptos[19].
- Por contratación irregular el Estado perdió $9 billones solo en el último año según la PGN[20].
- Gran cantidad de bienes colocados bajo custodia de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), desaparecieron sin que hasta el momento se conozca su destino. Solo 133 de los más de 75.000 bienes incautados están valorados en $79.000 millones[21].
- La propiedad de bienes inmuebles y miles de hectáreas de tierra estatales ha sido trasladada mediante transacciones irregulares a terceros a través de las oficinas de registro público en todo el país. Parques naturales, reservas forestales, humedales, fuentes hídricas, islas, playas, entre muchos otros bienes públicos, han pasado a propiedad de terceros sin que el Estado haya demostrado interés en recuperarlos. Su costo, no solo financiero sino social, es incalculable.
El Estado igualmente desconoce la cantidad de recursos naturales renovables y no renovables que particulares están usufructuando a través de la extracción ilegal de los mismos. Minas de carbón y minerales preciosos funcionan sin autorización alguna, ante la pasividad de los Ministerios, Superintendencias.
- El Estado deja de percibir ingresos por ingresos no constituibles de renta como las primas de acciones, concesiones, rentas exentas, leasing operacionales y activos “amortizables”, concepto este por el cual se están perdiendo $4 billones anuales[22].
Opciones para obtener recursos para el pago del pasivo pensional
Además de dar una solución radical e inmediata a las situaciones anteriormente anotadas, existen gran cantidad de opciones para obtener recursos que garanticen el pago del pasivo pensional y la recuperación de la sostenibilidad del sistema de Prima Media. Vale la pena mencionar:
- Una política fundamental para tratar de recuperar esa sostenibilidad debe estar orientada a la formalización y dignificación del empleo y la disminución del desempleo, que revierta los efectos negativos generados por la última reforma (Ley 789 de 2002). Según estudio del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), para la Procuraduría General de la Nación, Colombia vive un gran déficit de trabajo digno y está clasificado por la Cepal como el tercer país latinoamericano con la mayor tasa de desempleo, precarios estándares de calidad del trabajo, alta inestabilidad del empleo y baja representatividad del empleo asalariado, lo cual explica el bajo número de cotizantes a la seguridad social[23].
- Se requiere la aplicación efectiva de la sentencia C-614 de 2009, en la cual la Corte Constitucional solicita a los estamentos del Estado que se acabe con la figura de la tercerización), a través de la cual se puede llegar a eludir los aportes a pensión y salud.
Eliminación de las deducciones, exenciones y tratamientos tributarios especiales, excepto las laborales. Por este concepto, el Estado dejó de recibir durante el 2016 la suma de $72,3 billones (solo en referencia al impuesto de renta y al CREE), y en 2015 dejó de recibir $61 billones. [24]
- Creación de un impuesto a las pensiones que sobrepasan los doce (12) salarios mínimos mensuales, que en la actualidad no cancelan ni siquiera impuesto a la renta, para lo cual se requiere derogar el numeral 5º del artículo 206 del Estatuto Tributario.
- Revisión de aquellas pensiones que se presume fueron reconocidas por mayores valores de los debidos o sin el lleno de los requisitos exigidos, así como las reconocidas por simples fueros o convenientes “palomazos”, algunos ilegales y otros legales pero no éticos (fugaces encargos en altos cargos del Estado como en la rama ejecutiva, comenzando desde la Presidencia de la República la Presidencia y Vicepresidencia de la República hasta los niveles más bajos de esa rama, Altas Cortes[25], Congreso de la República), y no por cotizaciones equitativas.
- Ampliación de la base de cotizantes con los colombianos que laboran en el exterior y que tienen deseo y capacidad económica para cotizar en Colombia y con los aportantes a los Fondos Privados de Pensión que deseen trasladarse al Régimen de Prima Media (RPM).
- Nacionalización de los fondos privados como recientemente sucedió en Argentina y se intenta en Bolivia y Chile o, en su defecto, creación de un impuesto que grave sus utilidades.
[1] Cifras extractadas de http://www.dinero.com/pais/articulo/record-de-rentabilidad-en-fondos-de-pensiones-2017/255742
[2] La Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el Protocolo sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador y en la Conferencia 89/2001 de la OIT, entre muchos otros.
[3] Tusalario.org/Colombia. La evolución del Sistema Pensional.
[4] Eltiempo.com/información general. Junio 12 de 1999. Autor Nullvalue.
[5] Rev. de Economía Institucional, volumen 12, No.22, primer semestre/2010. Economía Política de la Reforma del Sistema Colombiano de Pensiones. Álvaro Martín Moreno. Fabio Ortiz.
[6] Portafolio.com/economía. Noviembre 2 de 2011. l Solo 1,8% de ahorro pensional va a inversión productiva.
[7] Corporación Excelencia en la Justicia: http://www.cej.org.co/index.php/todos-justi/2625-demandas-internacionales-contra-el-estado-colombiano
[8] Elnuevosiglo.co ¿Reforma pensional o ampliación de negocios al capital financiero? Artículo, enero 29, 2012.
[9] Minhacienda.gov.co. Abril 2 de 2018. ¿Qué es el Balance Fiscal del Sector Público No Financiero?
[10] Eltiempo.com. Redacción política. Agosto 30 del 2011. Colombia ha pagado 24 millones de dólares en demandas contra el Estado.
[11] Elespectador.com/economia. 14 Abril 2011. Estado perdió procesos judiciales por $1,1 billones en 2010.
[12] Eltiempo.com/justicia. Sábado 8 de septiembre de 2011.Demandas contra la nación, posible riesgo para las finanzas públicas.
[13] Cambio.com.co/inicio/economia. 21 de junio de 2009. La Nación ha perdido procesos judiciales que han costado más de $1 billón.
[14] Revista Dinero. Julio de 2017. Edición impresa. La Dian anuncia mayores controles contra la evasión de impuestos. http://www.dinero.com/edicion-impresa/caratula/articulo/indemnizaciones-del-estado-son-su-vena-abierta/248690
[15] Revista Dinero. Diciembre de 2017. Edición impresa. Dinero del Estado se queda en fiducias, dice la Contraloría.
[16] Elespectador.com/economía. Nov.2/2011. Muchos mandatarios estaban 'marraniando' con vigencias futuras. Admite Minhacienda.
[17] Portafolio.com, septiembre 2 de 2011. El Estado ha perdido más de $15 billones.
[18] Eltiempo.com. Redacción política. Noviembre 4 de 2011. Reforma del Estado busca eficiencia, no reducir gastos”.
[19] Eltiempo.com. Redacción política. Noviembre 4 de 2011. Reforma del Estado busca eficiencia, no reducir gastos”.
[20] MC& la noticia. Corruptos se quedan con $9 billones de los contratos públicos en Colombia. Viernes 23 de septiembre de 2011.
[21] https://noticiassin.com/2011/05/incautan-en-colombia-135-bienes-de-narcos-valorados-en-44-millones-de-dolares/
[22] Contraloría General de la República. Quinto Foro experiencia y retos del control fiscal. Diciembre 15 de 2011. Auditorio Hotel Royal Park. Intervención del doctor Juan Ricardo Ortega (Director de la DIAN) “transparencia de las cuentas fiscales”.
[23] Semana.com/nacion. Jueves 13 octubre 2011. Colombia vive un enorme déficit de trabajo digno.
[24] http://www.eltiempo.com/economia/sectores/costos-de-las-exenciones-tributarias-en-colombia-en-2016-100616
[25] Semana.com. Viernes 27 de enero de 2012. Contraloría: juicio fiscal a 21 magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
