En Colombia, por disposición del Código de Petróleos y el Decreto 4299 de 2005, son servicios públicos las actividades que desarrollan los agentes de la cadena de distribución de derivados líquidos del petróleo, tales como la refinación, almacenamiento, manejo, transporte y distribución. La regulación, control y vigilancia de estas actividades corre por cuenta del Ministerio de Minas y Energía.
Desde que fue creada Ecopetrol, el Estado ha mantenido el monopolio natural de la refinación a través de sus refinerías de Barrancabermeja y Cartagena. No obstante, el gobernador del Meta, Alan Jara, decidió emprender con recursos públicos un incierto megaproyecto de refinación en su departamento.
El político llanero Alan Jara Urzola ha sido alcalde de Villavicencio (1987-1988) y gobernador del departamento del Meta en tres ocasiones: la primera por decreto (1990) y luego por voto popular (1998-2000 y 2012-2015). También sufrió la tragedia del secuestro el 15 de julio de 2001 y fue liberado el 3 de febrero de 2009. Una vez terminada su período al frente de la Gobernación, el Presidente de la República lo nombró en abril de 2016 como director de la Unidad de Víctimas.
A finales de 1999 se informó a la opinión pública que el Ministerio de Minas y Energía había otorgado un permiso para elaborar los estudios técnicos para la construcción de una planta modular en el Meta, con capacidad para refinar 10.000 barriles diarios de crudo, y producir gasolinas corriente y extra, querosene, fuel oil y ACPM. La planta estaría ubicada en el corregimiento de Pompeya, jurisdicción de Villavicencio, en la misma área donde se encuentran los campos de Apiay que son operados directamente por Ecopetrol, empresa que suministraría el crudo para la refinación. Se dijo que el proyecto crearía unos 2.000 empleos directos e indirectos.
El gobernador Jara explicó en su momento que el proyecto exigiría una inversión de entre 23 y 24 millones de dólares (unos 47.000 millones de pesos), para lo cual se haría una convocatoria pública internacional. El propósito inicial era entregar la refinería a finales del 2000 en plena producción.
Pero el propósito del gobernador Jara solamente comenzó a gestarse durante su tercera administración. El 31 de mayo de 2012 Jara expidió la norma legal para crear la Empresa de Petróleos del Llano (Llanopetrol) como una empresa industrial y comercial del Estado de orden departamental con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, vinculada al despacho del gobernador.
El objeto social de esta empresa sería gestar todas las actividades relacionadas con la construcción y puesta en marcha de la refinería de petróleos del Meta. Dado que el proyecto fue concebido como uno de impacto regional y desarrollo territorial, el presidente de la República declaró la refinería como un proyecto de interés nacional en 2013.
El 26 de junio de 2012 fue suscrito el convenio interadministrativo No. 001 entre la Gobernación y Llanopetrol con el objeto de que el departamento brindara el apoyo necesario para el buen funcionamiento de la nueva empresa, y mediante los Decretos 221 de 2012 y 0357 de 2013 fue ampliado su objeto social con actividades más ambiciosas, como:
Comercializar los crudos pesados que se produzcan en el departamento del Meta, con el país y el exterior.
Montar y explotar plantas de abastos de hidrocarburos.
Montar y explotar comercialmente estaciones de gasolina, ACPM, querosene, gas, nafta y otros derivados.
Transformar y refinar hidrocarburos y fabricar y comercializar los productos químicos derivados.
Desarrollar todas las actividades relacionadas con servicios petroleros y demás complementarios.
Transportar y envasar hidrocarburos y demás productos químicos derivados de la industria.
Participar en la creación y construcción del parque tecnológico-industrial para la capital Villavicencio, así como en la realización de las obras complementarias requeridas.
Transportar y almacenar hidrocarburos y sus derivados a través de sistemas de transporte o almacenamiento propios o de terceros.
Realizar la investigación, desarrollo y comercialización de fuentes convencionales de energía.
Realizar la producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de componentes oxigenantes y biocombustibles.
Desarrollar programas y proyectos que promuevan la investigación, ciencia, tecnología e innovación en temas afines al sector.
Celebrar todo tipo de convenios y contratos, participar o conformar sociedades civiles o comerciales, formar consorcios o uniones temporales con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto social.
En diciembre de 2015 Alan Jara anunció que estaba listo el cierre financiero del proyecto con la empresa rusa Rosneftegazstroy RNGS como socio financiero de la iniciativa. Para ello se suscribió un memorando de entendimiento con Llanopetrol donde se acordó recibir de la empresa rusa 19 millones de dólares en los primeros meses del año 2016 por los derechos de participación en el proyecto, cuya construcción tardaría dos años y medio y se necesitaría una inversión de 2.100 millones de dólares. La participación del departamento en la producción sería del 20 por ciento y de la empresa privada RNGS del 80 por ciento
La Contraloría General de la República concluyó a partir del análisis de los antecedentes y soportes del proyecto, de su correspondiente ficha metodológica y de la revisión de los contratos suscritos por Llanopetrol, que el proyecto de Refinería del Meta no fue el resultado de un análisis deductivo de alternativas para acelerar el desarrollo económico del departamento del Meta, ya que un proyecto de tal envergadura era de alto riesgo y requería estudios técnicos elaborados por especialistas del sector.
Para que un proyecto de este tipo se concrete debe pasar por una serie de fases que aseguren el buen uso de los recursos invertidos, y en el caso de la refinería las fases más importantes eran las de pre-inversión y ejecución/inversión.
La primera corresponde a la elaboración de estudios y análisis para resolver las necesidades del proyecto. Pero la Contraloría señaló que sin mayores estudios se pasó a la segunda fase, lo cual generó incertidumbre sobre la suerte del proyecto y puso en peligro los recursos públicos invertidos.
En el período 2012-2015 Llanopetrol recibió 29.420.796.000 pesos para funcionamiento e inversión, principalmente de recursos provenientes de la Gobernación del Meta (16.105.392.000 de pesos) a través de transferencias; seguido por convenios interadministrativos, servidumbres y un crédito con el Banco de Bogotá (por 10.500.570.000 de pesos).
Los recursos recibidos se han ejecutado de la siguiente manera:
GASTOS EJECUTADOS 2012-2015
| PROYECTOS | No DE CONTRATOS | VALOR CONTRATACIÓN (miles de millones) | % PARTICIPACIÓN |
| Refinería del Meta | 120 | 18.623.968 | 65,20 % |
| Energías alternativas | 9 | 2.751.950 | 9,60 % |
| Centro de acopio de combustibles | 6 | 2.269.957 | 7,90 % |
| Ferrocarriles de los llanos | 2 | 1.233.762 | 4,30 % |
| Formación educativa | 6 | 660.092 | 2,30 % |
| Planta de fertilizantes | 2 | 409.800 | 1,40 % |
| Pago licencia centro de acopio | 82.725 | 0,30 % | |
| Ferrocarriles de los llanos | 64.004 | 0,20 % | |
| Total contratación para inversión | 144 | 26.096.258 | 91,30 % |
| Funcionamiento | 2.476.176 | 8,70 % | |
| Total contratación para inversión | 28.572.434 | 100 % |
Llanopetrol no solo ha venido recibiendo de manera directa de la Gobernación recursos económicos, sino que también lo ha hecho de la Agencia de Infraestructura del Meta (AIM) por un monto de 2.160.291.000 de pesos, a través del Convenio interadministrativo 112 de 2014.
La Agencia de Infraestructura del Meta se creó en el año 2008, cuando fue constituido el Instituto de Desarrollo del Meta como un establecimiento público del orden departamental dotado con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.
En 2014 el gobernador Jara le cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a unidad administrativa especial descentralizada por servicios con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera adscrita al Departamento Administrativo de Planeación. Su objetivo principal fue participar en cualquier etapa del ciclo de proyectos de infraestructura, desde estudios hasta su ejecución.
Las irregularidades surgidas de la evaluación de la gestión de la AIM, de la Gobernación y Llanopetrol no escaparon de los informes de la Contraloría, como se puede apreciar:
| HALLAZGOS AUDITORIAS CONTRALORIA GENERAL (REGALÍAS) | ||||
| ADMINISTRATIVOS | FISCALES | DISCIPLINARIOS | FECHA ELABORACIÓN | |
| GOBERNACIÓN 2012-2015 | 20 | 13 ($ 36.991.433.042) | 11 | Nov-16 |
| AIM | 12 | 8 ($ 18.390.029.664) | 10 | Nov-16 |
| LLANOPETROL | 8 | 1 ($ 9.220.097.000) | 5 | Sep-16 |
El proyecto de la refinería muestra fallas que lo hacían inviable desde el momento mismo de su concepción. Verdad que Meta es uno de los mayores productores de crudo del país, pero no se puede desconocer el monopolio que mantiene Ecopetrol con una infraestructura ya construida. Competir con esta empresa no es para nada fácil.
Además, en un primer momento el proyecto planteaba la construcción de una refinería con capacidad para refinar 10.000 barriles, pero con las modificaciones normativas que se hicieron se pasó a un megaproyecto que muy poco tenía que ver con la industria petrolera.
Por disposición legal (Decreto 4299 de 2005) la actividad de refinación no es compatible con la de distribución minorista y las modificaciones a la norma de creación de Llanopetrol no tuvieron en cuenta la incompatibilidad.
Por último, el socio internacional necesario para darle los recursos y la experiencia necesarios al proyecto no se ha concretado, lo que pone en alto riesgo los recursos invertidos hasta el momento.
*Publicado originalmente el 19 de febrero en Razón Pública
