En marzo de 2020, dos profesionales amigos, el ingeniero Rodrigo Fernández y el jurista Ernesto Matallana acariciaban juntos el sueño de presentar la primera iniciativa popular que le daría vida a una nueva ley anticorrupción que fuera sólida, coherente y que sirviera para devolverle la legitimidad a la contratación en Colombia. Empezó el trabajo cuando el gobierno de Iván Duque comenzaba su segundo año y los alcaldes y gobernadores recién se estrenaban en sus municipios y departamentos. La pandemia apenas asomaba las orejas, una realidad que por lo demás tendría efectos en las formas de contratación en el país.
Fernández y Matallana le dedicaron días a estudiar toneladas de documentos suscritos durante el gobierno de Iván Duque y firmados en medio de la emergencia económica y sanitaria decretadas por la pandemia que llevó acelerar una ejecución desmedida de recursos y aligerar los controles sobre los mandatarios locales. Muchos de ellos, inexpertos superados por las circunstancias terminaron malversándolos mientras otros aprovecharon para hacer de las suyas. En perspectiva podría decirse que la pandemia se convirtió en un festín para la corrupción y el derroche.
Era un sueño de quijotes porque, aunque ambos han sido hombres experimentados y reconocidos en sus ámbitos de trabajo, no les sería fácil financiar un proceso que implicaba una logística para recoger millones de firmas y para hacer la pedagogía y promoción que demandaba una iniciativa de esas dimensiones.
Fernández, varias veces miembro de la Junta Directiva de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, actuaba movido por el interés gremial de preservar la respetabilidad de la ingeniería nacional puesta a prueba en varios escándalos. Matallana, autor de dos tratados sobre aspectos jurídicos de la contratación, quería darle utilidad práctica a su experticia académica.
Los dos Quijotes, Matallana y Fernandez
Aunque ninguno de los dos es santandereano (Fernández nació en Popayán y Matallana es bogotano) han forjado vínculos estrechos con Bucaramanga. El ingeniero ha sido director regional de Camacol y de la Sociedad de Ingenieros de Santander y el abogado es conocido en la academia y respetado por su trayectoria en beneficio de entidades territoriales, desde la época en que trabajó para el gobierno de Mockus en Bogotá. Ese arraigo santandereano por adopción hizo que Rodolfo Hernández, primero alcalde de Bucaramanga y luego candidato a la presidencia y senador, se fijara en ellos para que lo asesoran en la preparación del único proyecto que dejó radicado en el Congreso antes de su renuncia y que le presentó personalmente al presidente Petro el 11 de octubre.
Sus dos asesores se entregaron de lleno a hacer un seguimiento sistemático a los contratos públicos con el propósito de identificar las maniobras que hacían que servidores públicos y contratistas venales les torcían el cuello a las normas de contratación. Su trabajo fue constante aún durante la pandemia y tuvo entre sus focos lo que ocurría durante el tiempo en que estuvo suspendida la Ley de Garantías pensada para evitar que la contratación se convirtiera en caja menor de las campañas políticas. La decisión la implementó el ministro del Interior Daniel Palacios. Alfil incondicional del Presidente Iván Duque, se amparó en el argumento de la reactivación de la economía golpeada por la pandemia y la necesidad de verterle recursos a las regiones, sin consideración alguna sobre los enormes riesgos de corrupción que esta decisión implicaba.
Ivan Duque posesionando a Daniel Palacios
El monitoreo del ingeniero y el abogado reveló que la suspensión temporal de la Ley de garantías, entre el 30 de agosto y el 2 de mayo de este año, en la recta final del gobierno de Iván Duque, desató en las regiones un furor por los contratos interadministrativos que tienen una pobre reputación. El Ministerio del Interior en cabeza de Palacio, por ejemplo, celebrara un convenio con un municipio y este contrataba las obras en un círculo cerrado de proponentes amigos y eludía controles de contralorías y procuradurías porque los adjudicatarios de los negocios se regían por normas privadas.
Durante el período de suspensión de la Ley de Garantías se disparó una modalidad que conducía a un proponente único para amarrar negocios públicos. En varios de 32 departamentos y de los 1.600 municipios Asambleas y Concejos crearon, mediante ordenanzas y acuerdos, empresas industriales y comerciales del Estado, cuya naturaleza jurídica las ponía fuera del alcance de los órganos de control porque se regían por estatutos privados de contratación.
Gobernadores, alcaldes y funcionarios ordenadores del gasto se apoyaron en ellas para no hacer licitaciones y para ganarse el premio mayor de la adjudicación a dedo. De acuerdo con la veeduría sistemática, una de las marcas en este campo lo alcanzó en Atlántico la exministra Elsa Noguera. A través de un solo contrato interadministrativo suscrito con Edubar consiguió que la firma A Construir, de la prestigiosa e influyente familia Daes de Barranquilla, se encargara de 114 obras en 23 municipios del departamento por $160.000 millones.
Otra de las maniobras más usadas consistía en que los gobernantes aplazaban la entrada en vigor del pliego tipo en sus jurisdicciones o los manipulaban a la medida de sus intereses. Así, lo llenaban de condiciones que solo podrían cumplir uno u otro “contratista de confianza”.
El senador liberal Mario Castaño detenido
Fernández y Matallana lanzaron las primeras alertas sobre lo que ocurría con los parques construidos en varias ciudades en desarrollo de la estrategia “Sacúdete” y que el congresista caldense, Mario Castaño aprovechó hasta los límites y terminó detenido, tras confesar responsabilidad. Los pliegos fueron uniformados de una manera tan curiosa que cada parque valdría $1.250 millones, así uno tuviera cancha de tenis y el otro o fuera construido en el terreno quebrado de un municipio o una zona plana de Medellín o Bogotá. Sacúdete era nada menos que el programa estrella de la primera dama María Juliana Ruiz y estaba orientado a la población juvenil. El gobierno obtuvo un crédito BID por USD 50 millones que termino siendo una gran fuente de corrupción.
Entender las claves de esos negocios opacos serviría también para que las autoridades pudieran conocer las actividades del congresista Mario Castaño, actualmente preso por haberse convertido en el zar de los contratos con pliegos amañados.
Las empresas industriales y comerciales del Estado y otras sociedades de economía mixta, que actuaban parecido, sirvieron para que el excandidato presidencial Rodolfo Hernández acuñara el nombre de “contrataderos”.
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Otra de sus modalidades implica pasar por encima de los pliegos tipo creados legalmente en Colombia como fórmula para garantizar la transparencia en la contratación. En algunas entidades territoriales, como en el caso de Santander, las administraciones han llenado de condiciones nuevas esos pliegos, los desfiguran y los convierten en “pliegos sastre”, es decir, hechos a la medida de los intereses de los contratistas favoritos de alcaldes y gobernadores.
Quince municipios del departamento elaboraron pliegos que tenían el mismo denominador común: incluían una calificación subjetiva al plan presentados por los proponentes, lo que desestimulaba a contratistas serios a presentarse porque temían de antemano que serían descalificados con cualquier argumento baladí. Por eso los contratos de obras públicas allí quedaron en manos de un único y mismo oferente.
El truco para dejar por fuera a concursantes idóneos
En la exploración del paisaje de los contratos los investigadores encontraron también trampas que se suponían enterradas en el pasado. Por ejemplo, historias protagonizadas por alcaldes que solo mantenía abiertas las oficinas públicas en días y horarios precisos para que el “ungido” -como se llama allí al contratista escogido de antemano- fuera el único que pudiera presentar su oferta licitatoria.
Un caso de Cravo Norte, Arauca, es ilustrativo de los extremos a los que se ha llegado para sacar del juego concursantes idóneos pero que no forman parte del alcalde o gobernador ordenador del gasto, quien al final toma la decisión. Atado, amordazado y con un par de revólveres que le apuntaban a la cabeza, el contratista José Matus Caicedo entendió que ya no tendría la posibilidad de participar en la licitación por $47.000 millones para la construcción de una vía principal allí. Su secuestro ocurrió mientras la víctima se registraba en un hotel local y se preparaba para dirigirse a la alcaldía antes de la hora de cierre para la entrega de las propuestas.
A sus captores, que se lo llevaron y lo abandonaron luego en un descampado, no les interesaba ni su dinero ni sus pertinencias, sino exclusivamente el sobre cerrado en el que estaba la propuesta en la que Matus había trabajado duro. Cuando sus atacantes se alejaron, la víctima regresó por sus propios medios hasta el casco municipal, pero sus razones no valieron: los integrantes del comité de licitación y el personero municipal, que se supone garante de los derechos humanos, le dijeron que deploraban su mala fortuna, pero que estaba por fuera de la licitación por haber llegado tarde. La licitación la ganó entonces el único proponente que logró llegar sin contratiempos.
El episodio parece propio de una época de cuatreros y salteadores del oeste, pero ocurrió el 30 de septiembre pasado en un país que, como Colombia, tiene uno de los más completos estatutos de contratación, que aun así sigue siendo rey de burlas. Significa también que las nuevas trampas a la contratación no son necesariamente sofisticadas ni están reservadas a corruptos de cuello blanco.
Rodolfo Hernandez firmando la ley anticorrupción
Conocedor de este trabajo que Fernandez y Matallana estaban desarrollando en su propia ciudad, el exalcalde de Bucaramanga, los localizó. Ya senador, pero a sabiendas de que su paso por el capitolio seria de corto vuelo, Rodolfo Hernández se propuso dejar radicada una ley anticorrupción, una suerte de legado antes de renunciar a la curul.
Hernández quedó tan satisfecho con el trabajo que decidió solicitarle audiencia al presidente Petro para entregarle personalmente el proyecto de Ley. Fue tal su interés que le dio instrucciones para que su Consejería de Transparencia tomara nota de la información que le estaban entregando. Así las cosas, el trabajo de estos dos Quijotes, obsesionados en poder batallar y derrotar la corrupción que campea en el país, puede ser la base de decisiones que finalmente logren torcerle el pescuezo al que, para muchos, es el peor al de Colombia.
