Vivimos tiempos de un orden social emergente, y el problema político número uno en Colombia hoy se llama reforma agraria. Hablo de una reforma agraria clásica, que significa expropiar en derecho latifundios improductivos y distribuir esas tierras entre los campesinos para pagar la deuda social histórica; no de las tantas reformas agrarias que se plantean en Colombia, que prometen todo menos la tierra, sino de la gran reforma agraria que intentaron con gran esfuerzo, pero sin éxito, López Pumarejo y Carlos lleras Restrepo desde 1936, porque el problema agrario nunca fue resuelto.
Ya es hora de que el país tome conciencia de la envergadura del compromiso que implica una verdadera reforma agraria, de sus alcances y de su pertinencia. Escamotearla es escamotear la solución al histórico problema agrario, la democratización del acceso a la tierra y los anhelos de paz.
Desde la Reforma Constitucional de 1936, durante el gobierno de la Revolución en marcha de López Pumarejo, se instituyó que “la propiedad es una función social que implica obligaciones” (Constitución de 1986, Art. 30, hoy Art 58 Constitución de 1991). Este concepto se hizo popular en América Latina a principios del siglo XX con la obra del jurista francés León Duguit, quien estuvo en Buenos Aires, Argentina, en 1911.
Su pensamiento y sus enseñanzas difundidas por el continente han sido el principal fundamento de la reforma agraria en los países latinoamericanos: México (1915/1934), Bolivia (1952), Guatemala (1953), Cuba (1959), Venezuela (1960), Chile (1970), Perú (1969), Nicaragua (1979), Brasil (1985), incluso con la promoción y el apoyo de Estados Unidos, con la famosa “Alianza para el progreso” del Presidente Kennedy-. En Colombia, en cambio, la clase terrateniente logró impedir una reforma agraria por todos los medios posibles, y ha seguido haciéndolo durante casi un siglo con el desgastado argumento de la ganadería extensiva, que los censos agrarios logran siempre desmentir.
Según el último Censo Nacional Agrario (2014), el territorio nacional comprende 114 millones de hectáreas. El área neta con potencial agrícola es de 43 MILLONES DE HECTÁREAS, y el área sembrada con cultivos es sólo de 7 millones 115 mil hectáreas, equivalente al 16,55%.
El resto de tierras con potencial agrícola, 35 millones 885 mil hectáreas (83,45%), permanece en un 90% desaprovechado, improductivo. La actividad ganadera ocupa el 10% que marca la diferencia, pero ha sido suficiente para encubrir cerca de 32 MILLONES DE HECTÁREAS de latifundios improductivos, inmersos en un monumental incumplimiento de la función social de la propiedad desde inicios del siglo XX -mientras la concentración de la tierra en el sector rural alcanza el impresentable nivel de 0.89-. La cifra de latifundios improductivos puede demostrarse fácilmente.
Para empezar, Colombia tiene en 2022 un hato ganadero de 29 millones de cabezas de ganado. Cualquier agrónomo profesional o tecnólogo agropecuario sabe bien que para la cría comercial sólo se necesita una hectárea por cada diez cabezas de ganado bovino. Significa que todo el hato ganadero nacional cabe perfectamente en un arca de 2 millones 900 mil hectáreas, para su pastoreo, engorde y reproducción. Sin embargo, el sector ganadero utiliza hoy 35 millones 885 mil hectáreas. Semejante a un hato ganadero de la época medieval. La operación matemática es simple: 35.885.000 Hectáreas – 2.900.000 hectáreas = 32.985.000 Hectáreas.
Esto significa que existen en el sector rural en Colombia casi 33 millones de hectáreas que ameritan ser expropiadas, con base en el incumplimiento de la función social de la propiedad del sector latifundista.
El gremio ganadero, FEDEGAN, y Naciones Unidas a través del PNUD, tienen pleno conocimiento de esta situación, en los mismos términos aritméticos, aunque mucho menos estrictos.
La diferencia remite a la base de su cálculo de eficiencia, que FEDEGÁN establece no en diez (10), sino en dos (2) cabezas de ganado bovino por hectárea. Con base en tales cálculos, Naciones Unidas da paso a la jactancia del gremio ganadero y precisa que en ese caso los 29 millones de cabezas de ganado necesitarían 14,5 millones de hectáreas para su desarrollo y comercialización.
Recomienda, en consecuencia, que el sector latifundista devuelva al Estado colombiano por lo menos VEINTE (20) MILLONES DE HECTÁREAS, incluso si es necesario, que el Estado expropie esas tierras improductivas, correspondientes a la diferencia entre las tierras calculadas para su uso –deficiente- y las utilizadas realmente por los ganaderos en la actualidad, a saber: 35.885.000 Ha – 14.500.000 ha = 21.385.000 hectáreas exactamente.
Por su parte el presidente de FEDEGAN, admite la ineficiencia actual en la actividad ganadera, pero sólo considera la posibilidad de devolver al Estado colombiano diez (10) millones de hectáreas de terrenos improductivos. Un ofrecimiento que puede considerarse más caprichoso que fundamentado, porque no contradice a Naciones Unidas ni agrega nuevos elementos de juicio.
Es probable que basados en su enorme poder, los ganaderos piensen en entregar, llegado el caso, sólo aquellas tierras de complicado acceso y pobre titulación, que hoy el gremio estima en 10 millones de hectáreas.
Lo importante para tener en cuenta es que el problema agrario está planteado y reconocido por todas las partes interesadas, aunque todavía los gobiernos lo mantengan en el congelador; lo destacable es que no hay una disputa de fondo de tipo conceptual. El problema existe solamente en razón al enorme poder del sector latifundista, que insiste en imponer su voluntad.
Hato ganadero colombiano
Un peritazgo profesional e independiente puede zanjar las divergencias técnicas, pero de seguro estará muy lejos de los cálculos del gremio ganadero. Es más probable que ese peritazgo, si es serio, se ubique entre 5 y 10 cabezas de ganado por hectárea; y un escenario de 7,5 cabezas por hectárea, por ejemplo, significa la devolución voluntaria o por expropiación de 32.018.000 hectáreas improductivas. En cifras redondas, aproximadamente 32 MILLONES DE HECTÁREAS, que ameritan expropiación.
Para hacerse una idea de sus dimensiones, imaginen la tercera parte del territorio nacional, consideren que Bogotá tiene 163 mil hectáreas y un departamento grande como Antioquia abarca 6 millones de Hectáreas.
El punto problemático no está en el reconocimiento del problema, sino en que la reforma agraria supone redistribución de la tierra y expropiación, y estos conceptos se han querido escamotear desde la década del setenta. Expropiar y redistribuir la tierra implica un hecho político de profundas repercusiones económicas, donde lo relevante es la INDEMNIZACIÓN.
Pues si se expropia con indemnización plena al propietario, no opera ningún mecanismo de redistribución de ingreso, por cuanto al comprar las tierras las rentas capitalistas del suelo se estarían convirtiendo simplemente en rentas en dinero, en especulación inmobiliaria, en un gran negocio, sin consideración de la función social de la propiedad que se viola, esto es, con impunidad.
El Estado no tiene por qué comprar tierras improductivas para democratizar el campo e incurrir en un gasto de tamaña envergadura, que representa una monumental carga financiera para el erario y ahonda el abismo de grandes profundidades que ya es hoy el déficit fiscal. En especial si el Estado colombiano tiene todo el fundamento constitucional para expropiar sin indemnización.
Por el contrario, nunca como ahora la norma constitucional se ajusta de manera tan exacta, necesaria y pertinente a la realidad de la nación. No pueden existir excepciones en la aplicación con rigor de la ley y los principios constitucionales. La expropiación del latifundio improductivo hoy en Colombia no es interpretación ideológica, es pura justicia social y rectitud normativa, simple ejercicio del Estado Social de Derecho.
Este panorama explica por qué se presenta hoy tanto interés en adelantar procesos de titulación, fraccionamiento de tierras y mejora de la productividad. En Colombia se titulan 500 mil hectáreas de tierra por año. En el sector ganadero el inventario de predios de FEDEGÄN se incrementó en 100 mil predios sólo entre 2017 y 2018 –casualmente un período preelectoral-, con lo cual pareciera querer mimetizarse el reducido número de latifundistas entre los mismos ganaderos.
Y para llenar el vacío de improductividad de las tierras fértiles, en la última década el sector ganadero incrementó en 50% el hato nacional, y ahora quiere correr más y más en una desesperada carrera contra el tiempo. Hay que aplaudir el esfuerzo, pero eso no modifica sustancialmente las cifras.
No es la culpa la que los persigue, es la propia tecnología, al reducir los espacios de reproducción ganadera cada día, la que les gana la partida. Lo cierto es que resulta imposible tapar el sol con un dedo, y recuperar un siglo perdido; un siglo de simulación y encubrimiento del latifundio improductivo; un siglo en el que nunca hubo autoridad que ejerciera justicia verdadera, justicia social en el sector rural colombiano.
Siguiendo el pensamiento del jurista francés León Duguit (1879-1928) y acorde al principio constitucional de la función social de la propiedad, en lo referente a la propiedad capitalista, podemos afirmar que la propiedad función social sustituye la noción de derecho subjetivo, porque la realidad hizo sentir al país la necesidad de que la ley imponga al terrateniente, propietario de latifundios improductivos, la obligación de hacer valer sus capitales y de cultivar sus tierras, o de lo contario intervendrá enérgicamente mediante la expropiación de esas tierras improductivas, que distribuirá luego entre los campesinos para que la trabajen.
Es la fuerza de las necesidades prácticas la que forma constantemente instituciones jurídicas nuevas, la que transforma el derecho. La realidad económica y social del país y el estado de abandono y miseria en que se encuentra el campo colombiano ha mostrado cómo la explotación intensiva de todas las propiedades rurales es de importancia capital para la vida de la nación, tanto como pasar de una economía feudal (el campo hoy) a una economía moderna de desarrollo capitalista (el campo productivo que se desea). Desde 1936 la propiedad en Colombia ya no es un derecho subjetivo del propietario; es la función social del poseedor de la riqueza, que implica obligaciones (Art 58, CN).
LA PROPUESTA: Petro propone impulsar la economía campesina del país mediante una reforma agraria que sigue la experiencia pacífica, exitosa y capitalista de la reforma agraria realizada por Japón a principios de los años sesenta–Ley agrícola básica de cobertura nacional promulgada en 1961 (Ogura, T., 1963)-.
Esta reforma tiene como principal instrumento para dinamizar la economía rural la política de ELEVAR EL IMPUESTO PREDIAL A LAS TIERRAS IMPRODUCTIVAS, que en teoría busca forzar al latifundista o terrateniente a decidir entre tres alternativas: una, producir riqueza; dos, pagar impuestos elevados por sus tierras improductivas; y tres, vender sus tierras sin uso al Estado, que a su vez las entregaría a los campesinos con el fin de que las trabajen.
En Japón, estos estímulos a la economía se identificaron como necesarios para lograr ampliar la producción de materias primas agrícolas con criterio selectivo, como una forma de responder a una estructura de demanda cambiante y la necesidad de ampliar la escala de producción.
Adicionalmente, Petro se propone intervenir, no 32 millones de hectáreas, sino sólo TRES MILLONES DE HECTÁREAS, correspondientes a latifundios improductivos del sector rural, hoy destinadas a la ganadería extensiva o que no tienen uso alguno. Con la novedad de no expropiar empresas, ni viviendas, ni negocios, ni tierra productiva, en tanto su prioridad será que esas tierras ingresen progresivamente a la economía campesina nacional mediante la producción de alimentos.
Por el contrario, se propone comprar esas tierras improductivas a los terratenientes para distribuirlas especialmente entre los campesinos y las víctimas del conflicto, y democratizar así la propiedad en el campo colombiano, en términos de una inusitada filosofía del amor que parece significar que todo está bien en el mundo, presentando a Colombia como potencia mundial de la vida.
VENTAJAS: son muchas y muy convincentes. Petro se propone que el Estado en un gobierno de la Colombia humana sea el que compre esas tierras de latifundios improductivos, para empezar a democratizar el acceso a la tierra en el sector rural, para que genere riqueza en todo su potencial productivo, para modernizar tecnológicamente el campo con programas de apoyo gubernamental, para que se cumpla la función social de la propiedad, para corregir el grave problema de desigualdad y concentración de la tierra, para promover la inclusión social y la movilidad social, para generar empleo, para que se produzcan alimentos y se desarrolle la fabricación de manufacturas, para recuperar el mercado interno con producción campesina propia.
DESVENTAJAS: la propuesta de Petro se limita a intervenir menos de un 10% (3 millones de hectáreas) de las tierras cultivables que incumplen la función social de la propiedad, es decir, tierras improductivas que, según cálculos profesionales superan los 32 MILLONES DE HECTÁREAS, y según criterios laxos y conciliadores de Naciones Unidas y del propio gremio ganadero, exceden los VEINTE MILLONES DE HECTAREAS.
Solo es comprensible esa cifra en calidad de experimento piloto, que luego sería replicado por etapas en el resto de latifundios improductivos objeto de intervención. Aunque nunca lo ha dicho el candidato. Sin embargo, ahí está el problema, porque la compra de todas las tierras conduce a un inmanejable déficit fiscal que amenaza con la quiebra del Estado. Y tres (3) Millones equivale apenas a lo que se traga cada diez años la imparable deforestación ilícita de la reserva ambiental en selvas y bosques.
Es probable que Petro considere esa pequeña extensión de tierra como suficiente para hacer realidad una reforma agraria democratizadora y transformadora del sector rural colombiano. Conviene tener presente que Portugal, donde se realizó una reforma agraria exitosa en 1975 en torno a la “Revolución de los claveles”, requirió la intervención de no más de un millón de hectáreas; y Japón, su modelo a seguir, es tan pequeño que cuenta sólo con 4 millones de hectáreas de tierras aptas para cultivos, es decir, el 8% de la que posee Colombia.
Cabe señalar una desventaja en especial, talvez la más amenazante en sentido político, la posibilidad de que los propietarios de latifundios improductivos, en lugar de venderle al Estado, forzados por el alto impuesto predial, les vendan sus tierras a transnacionales, o que hagan alianzas estratégicas para producción a gran escala, con el riesgo de revivir en Colombia el viejo modelo de las grandes haciendas, llamadas a crear la nueva servidumbre del campesino en el siglo XXI.
Aunque su incapacidad y flaco interés para este tipo de empresas lo confirma su negligencia y comportamiento mafioso en el último siglo. Las tierras improductivas hoy no son más que un nido de víboras y un gigantesco mecanismo de lavado de dinero del narcotráfico.
Y la más preocupante desventaja que acompaña la no expropiación en derecho, la IMPUNIDAD con el delito de incumplimiento de la función social de la propiedad, cual es la de producir riqueza, generar empleos, fabricar manufacturas y contribuir al crecimiento y el desarrollo económico.
En términos de normatividad, puede decirse que la propuesta de Gustavo Petro sobre reforma agraria es sin duda novedosa, pero es de carácter tan “sui géneris”, que se aparta de todo referente conocido: no es clásica; no recurre a la justa y constitucional expropiación sin indemnización de latifundios que incumplen la función social de la propiedad; tampoco expropia con indemnización latifundios improductivos; no impugna las leyes neoliberales con las que la clase política logró embolatar la reforma agraria clásica convirtiéndola en un mercado de tierras que aleja aún más al campesino del acceso a la tierra -Ley 160 de 1994-; no confronta la supresión de los institutos de reforma agraria, INCORA, DRI, INAT e IMPA, que cayeron como fichas de dominó para dar paso al INCODER –Decreto 1300 de 2003-., el instituto que dio origen al cuestionado programa Agro Ingreso Seguro y tiene en la cárcel al exministro de agricultura que lo lideró.
En términos políticos la propuesta de Petro se aleja de los gobiernos populares revolucionarios que han empleado en derecho la expropiación como principal instrumento de reforma agraria; por lo contrario, se propone utilizar los mecanismos que utilizaron élites burguesas para impulsar el desarrollo capitalista en el sector rural, como Alemania en el siglo XVIII y Japón en el siglo XX.
Siendo transigentes con Petro, sólo es entendible su propuesta si se admite que la prioridad es hacer posible la explotación de la tierra y la generación de riqueza, independiente de quien sea el propietario. Petro le apuesta a que sean los campesinos y las víctimas del conflicto para pagar la deuda social histórica y democratizar el campo.
Según Petro, “tener tierra fértil improductiva no es capitalista, es feudal y premoderno”. La idea es avanzar hacia una política de modernización agraria; porque lo importante es modernizar el campo, con la esperanza de que ingrese por fin al siglo XXI.
Cómo se desarrolle finalmente su propuesta de reforma agraria dependerá también del papel que jueguen los terratenientes, si le apuestan a democratizar el país o a mantenerlo eternamente en La Colonia. No obstante, más que de Petro y de la Colombia Humana, más que del poder terrateniente, dependerá de la acción de la justicia colombiana, cuando realmente funcione a cabalidad, frente al centenario encubrimiento que viene haciendo el sector ganadero de 32 MILLONES DE HECTÁREAS de latifundios improductivos, inmersos en un monumental incumplimiento de la función social de la propiedad. Esto ocurre desde inicios del siglo XX hasta hoy impunemente.
Podemos concluir que de ninguna manera se alcanzará un paz estable y duradera sin una verdadera reforma agraria.
En esas circunstancias, si algo falta para ello, si se trata de adecuar aún más el marco jurídico a la realidad del sector rural, con fundamento en la apremiante necesidad de la población campesina, ningún país del mundo tiene las condiciones más propicias para una reforma agraria en su concepción clásica. El objeto no es sólo de ofrecer tierras gratis a los pobres para que la trabajen; se trata de hacer efectiva la función social de la propiedad vigente en la constitución, democratizar el acceso a la tierra, lograr que opere el mecanismo de redistribución del ingreso, y reducir la desigualdad que se impone en términos de abusivas relaciones de poder.
Esa es la esencia de la jurisprudencia en cualquier parte del planeta, la de ajustar la norma jurídica a la realidad social y política que vive la sociedad, y ese es el sentido de las transformaciones del derecho que se registran en Colombia hoy, cuando hacemos honor a la memoria del ilustre jurista francés León Duguit.
