Stella Carmona y Catalina Álvarez (2011) en su artículo La Región como expresión geográfica de las metrópolis colombianas, señalan que la noción de región metropolitana tiene una larga historia. En parte marcada por el origen etimológico de las palabras Región y Metrópolis. La primera, derivada del latín regere o reg que denotan regencia, dominio (poder) y la segunda, propia del griego μήτηρ (mḗtēr) que significa "madre" y πόλις (pólis) "ciudad", es decir la palabra “metrópolis” entendida como la “ciudad madre”. No sé si fue una decisión consciente de sus promotores o un accidente, pero la recién bautizada como Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca se entendería, etimológicamente hablando, como el “dominio de la ciudad madre”. Más que una anécdota lingüística lo anterior da cuenta, por casualidad o causalidad, de una realidad histórica que evidencia el carácter y el alcance de la relación de las metrópolis con sus ciudades satélites.
En términos de cifras, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en un documento titulado El Siglo Metropolitano. Entendiendo la urbanización y sus consecuencias, a 2015 más del 50% de la población mundial ya vivía en las ciudades y calculaba que esta cifra alcanzaría el 85% en 2100. En este contexto la OCDE se ha convertido a nivel mundial en la principal promotora de la metropolización como herramienta para maximizar la productividad y la competitividad, en el marco de un mercado globalizado de productos, servicios y capitales.
Por su parte, la ONU-Habitat manifestó en su informe Estado Global de las Metrópolis 2020, que existen 1934 metrópolis con más de 300.000 habitantes que representan aproximadamente el 60% de la población urbana del mundo, de las cuales, 34 han superado los 10 millones de habitantes y 51% tienen una población entre 5 y 10 millones (En esta última se incluiría a Bogotá). Indica el informe, que el surgimiento de éstas ciudades metrópolis, grandes y densas, según esta agencia de Naciones Unidas, se explica principalmente por el aumento de la población y el consumo no controlado de suelo urbano.
En el caso de América Latina y el Caribe, según ONU-Habitat (2020), cuentan con 215 metrópolis, de las cuales seis tienen más de 10 millones de habitantes y tres entre 5 y10 millones. Por su parte, Colombia figura con 18 ciudades en total, con Bogotá a la cabeza. A la vez, según el Dane (2018) en Cundinamarca el 73,1% de las personas viven en los centros urbanos o cabeceras municipales, en buena forma por la migración del campo a la ciudad estimulada por la quiebra del agro a manos de la apertura comercial (1991) y los TLC. Visto así, la metropolización sin duda es un hecho económico, social, poblacional y jurídico, hoy al servicio del capital financiero. Pero, ¿Cómo la ponemos de manera soberana al servicio del desarrollo nacional y la gente? Ahí está el reto.
En 2020 y bajo este contexto se creó la figura de la Región Metropolitana para Bogotá y Cundinamarca mediante una reforma constitucional. Desde el inicio del debate, a finales del 2019, además de advertir las debilidades, fortalezas y amenazas de la iniciativa, propusimos tres criterios orientadores bajo la consigna de #IntegraciónSíPeroNoAsí, a saber: 1) cualquier proceso de integración debía ser acordado ampliamente con la ciudadanía mediante consultas populares; 2) construirse en pie de igualdad y beneficio recíproco y 3) que en ningún momento debería conllevar a la desarticulación de la región con el resto del departamento. Pero ¿Qué aprobó el Congreso en el Acto Legislativo 02 del 2020 y en la Ley Orgánica 2199 del 2022?, ¿Qué implicaciones tienen tanto el acto legislativo como la ley orgánica?, ¿Cómo va su implementación? y ¿Qué hacer con la Región Metropolitana o el “dominio de la ciudad madre”?
Dada la extensión, alcance y complejidad del tema en cuestión, a continuación daré una primera respuesta a estas complejas inquietudes. En las próximas entregas profundizaré en el análisis en cada uno de los ocho problemas de la Región que enunciaré más adelante.
A pesar de la resistencia civil que ejercimos varios sectores, fue aprobado el Acto Legislativo 02 del 2020 que modificó el artículo 325 de la Constitución Política dando origen a la región como una entidad administrativa de asociatividad y régimen especial con superioridad jerárquica para ejecutar planes, programas, políticas públicas y prestar servicios. Región que entraría en funcionamiento cuando la Asamblea Departamental de Cundinamarca y el Concejo Distrital de Bogotá aprobaran sus ingresos y cuando una Ley Orgánica definiera su funcionamiento bajo unos criterios definidos en este mismo texto. A la fecha ya existe dicha ley; la Asamblea de Cundinamarca aprobó su ingreso mediante la Ordenanza Nº 085 del 2022 y la Alcaldía Mayor de Bogotá se apresta en estos días a discutir sobre su ingreso, luego de que en julio del presente año retirara un primer proyecto radicado ante el Concejo Distrital. Si el Concejo de Bogotá aprueba su ingreso, la región entraría en marcha con solo estos dos entes territoriales. Cabe señalar que ha sido tal el rechazo al acto legislativo y la ley orgánica, que hoy se acumulan ya varias demandas de inconstitucionalidad contra ellos, el acto cuenta con dos y la ley con siete.
¿Qué implicaciones trajo el Acto Legislativo 02 del 2020? Excluyó el mecanismo de consultas populares para que cada municipio decidiera su vinculación; no incorporó criterios generales (o mecanismos) que blindara el ordenamiento territorial frente a prácticas corruptas como el “volteo de tierras” que afectan y ha afectado el ambiente, la vocación productiva y agrícola de los municipios; y amenaza con desarticular a los municipios alejados que son en gran medida productores y abastecedores de cerca del 40% de la alimentación de Bogotá. Por éstas y otras razones, nos opusimos a su aprobación y exigimos su archivo.
Por su parte y a diferencia de lo que pasó con el Acto Legislativo que creó la región, vimos como positivo que el Proyecto de Ley Orgánica se radicó luego de una amplia ronda de espacios de participación en Bogotá y Cundinamarca durante el año 2020 y que, a pesar de que éste proceso careciera de un texto borrador base de la ley, una metodología y pedagogía clara y una guía conceptual, sirvió para conocer las distintas visiones de la integración regional en el departamento. Identificamos también como positivo que algunas cosas de las que propusimos desde el 2019 fueron contempladas, como la inclusión de los Concejos Municipales como actores fundamentales para la decisión de ingreso o no de los municipios a la región y la incorporación de algunas definiciones estratégicas sobre seguridad alimentaria y estructura ecológica principal. No obstante, dicho texto seguía presentando importantes falencias en relación con la autonomía de los municipios; la participación ciudadana y las funciones y competencias de la Región Metropolitana.
¿Qué implicaciones trae la Ley Orgánica 2199 del 2022? Entre muchos aspectos nos preocupa especialmente los siguiente ocho problemas claves:
- La ausencia de criterios y mecanismos concretos de armonización de los planes de desarrollo, ordenamiento territorial e inversiones, frente al principio de superioridad jerárquica y convergencia socioeconómica que impondrá el Plan Director de Desarrollo Regional, que claramente será una visión de desarrollo de la economía y el territorio desde arriba.
- La inexistencia de mecanismos de participación con poder vinculante. Existen en la ley espacios de participación pero no mecanismos de participación. No son lo mismo espacios que mecanismos de participación. En los primeros se delibera, en los segundos se decide.
- La potencialmente enorme estructura administrativa. Se debe hacer un estudio financiero previo de lo que costará montar y sostener esta nueva institucionalidad y burocracia regional, entre otras razones, porque será pagada de manera directa por los entes territoriales asociados e indirecta por sus habitantes.
- La gran cantidad de fuentes y mecanismos de financiación (tasas, sobretasas y gastos), estos últimos que de manera directa o indirecta impactarán las finanzas de los municipios y sus habitantes. Se destacan dentro del abanico de posibilidades: un cobro de contraprestación aeroportuaria; un cobro por derechos al uso de las terminales de transporte y los centros de intercambio modal; una sobretasa al impuesto de delineación urbana; una contribución regional de valorización y unas sobretasas respecto a los impuestos de su propiedad o por ellos administrados. Cabe señalar que la Región sería también titular del derecho a participar en la Plusvalía que generen las acciones urbanísticas de carácter regional.
- La compleja definición de ámbitos geográficos y áreas temáticas para la configuración de quién puede o no asociarse, así como de la declaratoria de hechos metropolitanos abre la puerta a una posible desarticulación de los municipios asociados con el resto de Cundinamarca. (Video: conformación de la Región por ámbitos geográficos y áreas temáticas)
- Algunas reglas de juego y mecanismos de toma de decisión que pueden llegar a favorecer más a la Gobernación y la Alcaldía de Bogotá, creando asimetrías y limitaciones con los demás municipios.
- El complejísimo mecanismo de retiro y la cantidad de requisitos que deben cumplir los municipios que soberanamente decidan salir de la región, hace de este tema uno de los principales aspectos a tener en cuenta a la hora de decidir tramitar su ingreso a la región.
- Le crea condiciones y presiones en materia catastral (catastro multipropósito) y fiscal a los municipios. Requisitos y condiciones para la actualización catastral de los municipios que no lo hayan hecho, bajo la amenaza o el riesgo de NO ser objeto de inversión directa de la Región y una sofisticada presión a través de “recomendaciones” hacía la unificación integral o la armonización de los sistemas tributarios locales.
¿Para qué un espacio de integración regional si la Gobernación y la Alcaldía pueden y se ponen habitualmente de acuerdo en proyectos de interés regional? ¿Por qué crearlo si ya existen otros procesos de integración? Lo que se evidencia tanto en el acto legislativo como en la ley orgánica es que la Región Metropolitana es un mecanismo rápido y expedito para tramitar asuntos que le interesan a la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Gobernación y que los niveles de descentralización, autonomía y de democracia participativa local no se los permitía o los haría más engorrosos y demorados. Tal vez por eso es que a sus autores les estorbaba tanto la consulta popular desde un principio. Con esta nueva instancia de coordinación pueden condicionar y limitar la autonomía de los municipios en función de la metrópolis, así se hayan incluido a los concejos municipales para algunas cosas.
En términos políticos, la región crea una nueva burocracia que puede o podría ser un nuevo foco para prácticas clientelistas. Y en términos económicos, facilita y agiliza la generación de nuevos negocios al capital financiero (nacional y extranjero) y para los grandes negocios especuladores inmobiliarios, creándole nuevos gastos a los municipios y sus habitantes. Por otro parte, la superioridad jerárquica administrativa sí modifica la esencia descentralizadora (autonomías) que creó la Constitución Política de 1991 reforzando la democracia representativa en desmedro de la participativa.
En la primera, porque a nombre de una invocación instrumental de la delegación de la voluntad popular a través del voto se le atribuye a los concejos y las alcaldías el peso y la legitimidad de tomar algunas decisiones. Y la segunda, porque la suprime al sacar las consultas populares de la ecuación y porque la reduce a meros espacios de participación (no mecanismos) sin fuerza vinculante.
En síntesis, consideramos que este proceso de integración careció y seguirá careciendo de mecanismos de participación y que, aunque durante el recorrido se le haya hecho algunos ajustes positivos, aún persisten amenazas que pueden afectar el relacionamiento en pie de igualdad y beneficio recíproco entre los asociados. En esta materia todo está por verse. Y finalmente, seguimos temiendo que el diseño y composición por ámbitos geográficos y áreas temáticas pueda conllevar a la desarticulación de la región con el resto del departamento. Reitero lo que dijimos en 2020, nos oponemos a que la Región Metropolitana de continuidad por acción u omisión, al modelo neoliberal dejado en Cundinamarca por los cuestionados Álvaro Cruz y Jorge Rey, hoy representados por Nicolás García y que ha implicado por décadas que el capital financiero se quede con la “carne” y los bogotanos y cundinamarqueses con el “hueso”.
Invito a que el Concejo Distrital vote negativo su ingreso a la Región y exijo a la Asamblea que revise o reverse su decisión de ingreso. Convoco a construir voluntades y consensos entre las fuerzas sociales, políticas, alcaldes, concejales, congresistas, la ciudadanía en general y a las demás fuerzas vivas regionales para reformar nuevamente el articulo 325 y la ley orgánica. En la primera, para rescatar las consultas populares; incluir criterios de protección de la autonomía de los municipios y crear mecanismos de control contra el “volteo de tierras”. En el caso de la segunda, para delimitar racionalmente el tamaño de la burocracia; equilibrar las reglas de juego y mecanismos de toma de decisión y reducir las excesivas cargas económicas para los municipios y sus habitantes. Si no logramos estos consensos y voluntades, invito a las alcaldías y concejos municipales a que se tomen todo el tiempo que sea necesario para tomar la decisión de ingresar o no a la Región. De esta decisión dependerá el futuro del ambiente, el desarrollo económico y social de sus municipios y habitantes.
