“La justicia no enfrenta una crisis, sino tres crisis diferentes.”

Hay temas recurrentes en el debate público colombiano y uno de ellos es el de la justicia. Uno de los momentos difíciles del gobierno de Juan Manuel Santos fue ocasionado por el escándalo que desató la votación de una nueva reforma suya. Hoy hay otra en preparación. Para hablar de este tema fundamental y esquivo, que ha de jugar un papel central en la construcción de un país sin violencia, justo y digno fundamentado en  un servicio de justicia ético y oportuno, Juan Manuel Ospina y Mónica Pedroza, investigadora de la Corporación Excelencia de la Justicia, conversaron con los exmagistrados y profesores universitarios Humberto Sierra Porto y Hernando Torres Corredor.

¿Se puede hablar de una historia de la crisis de la justicia en Colombia? ¿Se trata de una peculiaridad colombiana o estas crisis son recurrentes en la Región?

Humberto Sierra Porto. La crítica permanente a la administración de justicia asociada a factores como la mora judicial, la congestión, la integración de las Altas Cortes, es común y recurrente en los países de nuestro entorno, de manera semejante a lo que sucede  en Colombia.

En Colombia el concepto de crisis de la justicia  siempre me genera inquietudes, en la medida en que con frecuencia aparece en coyunturas políticas determinadas y se esgrime  como si fuera una problemática aislada,  no interconectada con el mal funcionamiento de los otros poderes del Estado. Un  proyecto de reforma de la justicia que no asuma la revisión del proceso de elaboración de  las leyes en este país, estará incompleto. La reforma de la justicia también  debe acompañarse de reformas en la administración pública para que ésta pueda cumplir su tarea de resolver  de manera ordinaria los conflictos que se generan en la vida social  y no como  sucede ahora, cuando  es la justicia quien aboca directamente la tarea de resolver los  problemas que se le  presentan a los ciudadanos en su cotidianidad, dada  la inacción  de la administración pública.

No significa esto que no hayan existido ni existan problemas con la justicia o  que para enfrentarlos no se hayan realizado esfuerzos a lo largo de los años;  los resultados  insatisfactorios logrados están más bien asociados con la forma en que se han construido las soluciones.

Pero entonces, ¿hay o no una crisis de la justicia?

Hernando Torres. Para entender los problemas de la justicia es preciso tener en cuenta la interrelación existente entre el ordenamiento jurídico y los aparatos de justicia. Dado que Colombia se perfila como una democracia constitucional, garante de derechos, los ciudadanos ejercen una mayor presión sobre el sistema judicial. Así, la Constitución de 1991 en respuesta a la problemática que enfrentó en el pasado la administración de justicia y de cara a los retos de una sociedad de la información y de las comunicaciones, estableció un nuevo diseño institucional que fortaleció la autonomía de la Rama Judicial en el marco del Estado democrático, pero sin adelantar reformas a toda la estructura jurisdiccional; se circunscribió al  fortalecimiento de las Altas Corporaciones.

Debe tenerse presente que la crisis institucional en la justicia se asocia a los recurrentes cambios sociales y  por ello no debemos temerle a las crisis, sino a no tener respuestas para enfrentarlas.

¿La Constitución de 1991, con el rediseño institucional que introdujo, fue pertinente para enfrentar las causas históricas de la crisis? ¿Era necesario  pasar de una Corte Suprema de Justicia a cuatro Altas Corporaciones – Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Magistratura - y una Fiscalía General  de la Nación?

Humberto Sierra. Permítame expresar una cordial precisión a lo afirmado por Hernando  en cuanto a que si bien el diseño constitucional efectivamente cuadruplicó las Altas Cortes, ello no necesariamente significó un fortalecimiento de las cúpulas. El constituyente colombiano, como lo han hecho otros países, decidió dividir los poderes otrora asignados a la Corte Suprema de Justicia en orden a atenuar el peso de la Rama Judicial y así restablecer el equilibrio con los otros poderes del Estado. La misma lógica, pero en relación con el poder legislativo, la adoptó Francia cuando pasó de un parlamento unicameral a uno bicameral.

Ahora bien, el diseño institucional definido en 1991 a partir del fortalecimiento de la autonomía de la Rama Judicial y de su capacidad para ofrecer  respuestas eficaces a la Sociedad, falló en la formulación y por ello es preciso revisarlo. Pero en orden a no fomentar la indeseable práctica de hacer recurrentes reformas constitucionales, es preciso tener en cuenta que el desarrollo de las instituciones demanda tiempo y la medición de su eficacia solo se debe hacer luego de darle el plazo necesario para madurar y dar sus frutos. Nótese como la Rama Judicial con todo y sus defectos, si se le mira desde la perspectiva de lo existente  antes de la Constitución de1991, ha alcanzado en estos años  unos elementos de legitimación, de autonomía y  de credibilidad ante  la Sociedad que, si bien no son perfectos y admiten  críticas, suponen sin embargo un verdadero cambio copernicano respecto a  lo que existía antes. Por esa razón  se requiere mesura para plantear la  reforma,  su intensidad y profundidad, para no acabar con todas las cosas buenas que nos ha traído  la Constitución.

Hernando Torres: El diseño institucional actual no es malo en si mismo, pero es preciso dotarlo de los elementos necesarios para que funcione. El modelo constitucional colombiano ofrecido a la administración de justicia, no solo es muy de avanzada, sino ambicioso en términos de la garantía de derechos fundamentales; pero para que su funcionamiento sea óptimo es preciso darle  similar  tratamiento  constitucional al fortalecimiento de los instrumentos propios de la gestión del aparato judicial. Por ello encontramos un desequilibrio en el sistema de derechos y en el modelo de gestión judicial, que debe ser objeto de ajuste.

Sin lugar a dudas, el actual diseño institucional  mejora en mucho lo que el país tenía, pero sus efectos aún no le llegan completamente al ciudadano, por las razones que paso a explicar. Antes del 91 había un gran desorden en el gobierno judicial, en su administración;  el Congreso creaba los  juzgados y  los cargos de jueces y magistrados; el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia construía  la infraestructura;  la formación de los jueces y demás servidores judiciales, se hacía a través del Consejo Superior de la Carrera Judicial; le correspondía al Ministerio de Justicia la administración de la escuela judicial y la gestión del pago de los salarios, de los sueldos del personal de la rama. Reinaba de manera amplia la descoordinación. Con la creación del Consejo Superior de la Judicatura se pretendió dotar de mayor autonomía a la Rama Judicial, al otorgarle la función de formular la política pública judicial y establecer un esquema de coordinación de su administración y funcionamiento con otros órganos del Estado.

De otra parte es importante resaltar que con el nuevo diseño cambia radicalmente el perfil del juez  y  quiero subrayar este punto; dado que en un Estado constitucional los poderes públicos están para satisfacer, ante todo, los  derechos fundamentales de los ciudadanos, la razón de ser de los jueces y de la justicia, es velar porque a los ciudadanos les sean garantizados esos derechos.

Ese cambio tan importante  demandaba  jueces y abogados formados bajo el nuevo paradigma y un aparato de justicia capaz de atender una demanda creciente de acciones constitucionales, particularmente la tutela, previsible dado el mayor nivel de conocimiento de las garantías de una parte, y de vulneración de  los derechos fundamentales de los ciudadanos de otra. Ello condujo a orientar los mayores esfuerzos a garantizar el adecuado funcionamiento de  la justicia constitucional -que es el corazón del  nuevo diseño de justicia- que si bien  ha sido exitosa en tanto legítima y eficaz, aún resta por incorporar todos sus principios, con la misma intensidad, en los códigos y procedimientos ordinarios que se tramitan en sede judicial.

¿El llamado choque de trenes tiene alguna incidencia en la crisis de la justicia?

Humberto Sierra. La expresión “choque de trenes” nace de una perspectiva sesgada de la realidad, pues en toda sociedad y en toda organización estatal es normal que existan conflictos u opiniones diferentes y, dada la pluralidad de Cortes existentes, es normal que existan discrepancias, posiciones disonantes, tanto al interior de cada una de ellas como entre las mismas. El conflicto es indispensable en una sociedad democrática, como también lo es que se cuente con los cauces para resolverlo y en Colombia siempre han existido  esos cauces. En efecto, con el paso del tiempo los diferentes asuntos que dieron lugar a planteamientos discrepantes entre las Cortes se han ido decantando, de manera tal que no es posible afirmar hoy que esas tensiones sean causa esencial de lo que se llama la crisis de la justicia.

 

¿La acción de tutela ha incidido en la crisis de la justicia?

Humberto Sierra. Hay una serie de problemas de fondo y otros, que si bien son de gran importancia, los consideramos de detalle. Uno de los problemas de fondo hace relación a la ampliación del ámbito de competencias de los jueces a la hora de interpretar y aplicar el derecho, en razón a la constitucionalización del mismo, pero también al empoderamiento de los ciudadanos. Ello ha hecho que se  difumine  la división clásica entre  la actividad judicial y la administrativa  resultado  de  claros mandatos legales pero también del cambio de paradigma y  la deficiente respuesta de la administración pública en materia de reconocimiento de derechos.

Hernando Torres. Coincido plenamente con Humberto. Lo que sucede es que la generalización de las tutelas para reclamar la satisfacción de derechos genera el llamado activismo judicial, es decir, que los jueces terminan asumiendo  competencias que no les son propias; y ello encuentra explicación en que en el Estado democrático constitucional, la justicia tiene por norte la materialización de  los derechos. Evidentemente se presenta  un problema de frontera, pero este no demanda una reforma constitucional sino acciones de coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo.

La justicia es un reflejo de lo que pasa en la Sociedad, la expresa; por ejemplo, si hay problemas con la tierra, si hay conflictos y dificultades por el derecho de acceso a la propiedad rural o urbana, es necesario que el Estado genere una repuesta integral, sin limitarse a la que ofrece  la justicia a través de los jueces.

Se oye frecuentemente que la Justicia no tiene la autonomía que le correspondería como Rama del Poder Público y que en buena medida su crisis nace de ello.  

Hernando Torres. De entrada es importante aclarar que la autonomía de la Rama no es solo presupuestal, la autonomía es también de su gobierno dentro del escenario democrático, aspecto que sin duda demanda una reflexión importante. La autonomía conlleva además la administración, selección y formación del nuevo perfil de sus recursos humanos, asuntos estos  que presentan mejoras importantes con relación a lo que acontecía antes de 1991, gracias a  la creación de la Sala Administrativa, la incorporación de la carrera judicial, la informatización parcial de los despachos y el fortalecimiento de la Escuela Judicial; lo cierto es que aún se requieren  acciones más importantes para  garantizar una verdadera autonomía e independencia judicial.

¿Cuáles entonces son las causas de esa crisis?

Hernando Torres. Yo considero que la justicia no enfrenta una crisis en general, sino  tres crisis diferentes; una crisis de confianza del ciudadano hacia la administración de justicia, una crisis de coordinación y una crisis de comunicación. Las expectativas del ciudadano frente al servicio de justicia se han acrecentado y en consecuencia se expresan en un aumento de demandas por  la prestación del servicio de justicia.

En segundo lugar, la falta de coordinación entre las Ramas del Poder Público para garantizar el óptimo funcionamiento del servicio de justicia conduce a disfuncionalidades y desequilibrios, que si bien no requieren   reformas normativas, si acciones urgentes.

En materia de comunicaciones es preciso destacar que la Rama Judicial no dispone de medios de comunicación con la ciudadanía que le permita hacer la necesaria pedagogía, a diferencia de lo que acontece con las otras ramas del poder público. El  problema de la comunicación es central en los asuntos de la justicia, entendida como  comunicación  estructural, como capacidad de sintonizarse con el ciudadano para superar la crisis de confianza, de éste con la justicia y para ello requiere no sólo de un canal de comunicación permanente sino de un diseño institucional que permita disponer de investigaciones para la autoevaluación y crítica de la Rama Judicial y su rendición de cuentas.

Humberto Sierra: Ante todo existe  un problema de fondo a resolver, la delimitación de las competencias de los jueces, es decir, establecer cuáles  decisiones le competen al juez y cuáles a la Administración,  y ello   requiere adelantar un trabajo en el ámbito normativo y de formación de los jueces que permita  evitar excesos pero sin conducir a una anomia del Estado.

El segundo aspecto se refiere al  papel del Estado en la Sociedad, hablo del Estado Social de Derecho. Al respecto, en Colombia permanecen muchas zonas grises en la definición de aspectos esenciales en ese punto, como por ejemplo la determinación de lo que es  público y  privado, la determinación de los límites de la actuación de ciertos funcionarios, entre los cuales se destacan los de los órganos de control. Esas imprecisiones conducen a que la Administración de Justicia mantenga  su empoderamiento o activismo,que puede llegar a comprometer  la eficacia misma del Estado. Estos aspectos demandan un tratamiento multinivel para superar la crisis.

Está  demostrado que el modelo de administración judicial, con la autonomía de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, visto en una perspectiva de largo plazo, supone un gran avance. Sin embargo, la Sala no puede seguir funcionando como lo ha hecho hasta ahora; su reforma es necesaria para permitirle fluidez en el ejercicio de sus competencias.

Por otra parte, hay problemas con la Sala Disciplinaria. Ella como juez de los jueces debe replantearse en el alcance de sus competencias y composición, para  dotarla de mayores factores de legitimidad pues, en últimas, es ella quien determina el límite del Poder Judicial. Los jueces, al igual que los otros poderes del Estado, requieren control que ha de ser de  la mayor importancia y sofisticación. Adicionalmente, está la lucha  contra el corporativismo presente en la Rama que, junto con  el clientelismo, han sido problemas endémicos suyos; se debe destacar que el establecimiento de la carrera judicial ha permitido avanzar en la superación del clientelismo, pero persisten grandes problemas en materia de corporativismo, que hace que en algunos casos las decisiones no necesariamente correspondan al interés general. Igualmente, aunque no se tienen datos certeros al respecto, es necesario erradicar los brotes de corrupción que existen y que son absolutamente inaceptables.

Por último, quiero resaltar como factor que incide en la crisis de la Rama, el déficit existente en la oferta de justicia para atender una demanda creciente. Ejemplo relevante de esta situación es que un fiscal en el país tiene el apoyo de menos de un investigador mientras que a su cargo tiene 800 o hasta 1000 expedientes.

¿La solución a la crisis que ruta debe seguir? ¿Necesariamente se debe pasar por una reforma constitucional?

Humberto Sierra. Colombia ha padecido de una constante  improvisación en la elaboración de las normas que regulan el Estado; improvisación para  hacer reformas constitucionales y  elaborar leyes. Tenemos leyes que se hacen sobre la marcha para evitar un problema coyuntural o para garantizar la legitimidad del ministro en funciones, lo cual imposibilita contar con normas que sean el producto de una discusión profunda que permita trascender el horizonte del gobierno de turno y los  intereses egoístas puntuales. Se requiere un consenso sobre el diagnóstico de los problemas que queremos solucionar; solo así se podrá contar con normas que cimienten  efectivamente una  política de estado; esa  es la gran tragedia del estado colombiano.

Es por ello que la superación de la crisis requiere que la reforma constitucional se construya de manera simultánea con las demás modificaciones legales y la formulación de las políticas públicas que correspondan,para de esa manera procurar impactos efectivos. Para ello es necesario identificar previamente su idea fuerza, es decir, saber qué es lo que se quiere con  la formulación de una reforma constitucional, acompañada  de los proyectos de ley y de normas de orden administrativo complementarios, de manera tal que  se  garantice su  coherencia.

Hernando Torres. Aunque se requieren algunas reformas constitucionales, importantes aspectos de  las problemáticas de la Rama Judicial pueden ser resueltos con  una reforma a la ley estatutaria de la administración de justicia o con leyes ordinarias. Por ejemplo, se pueden introducir mejoras  al proceso de selección de funcionarios judiciales y fortalecer la Escuela Judicial para garantizar la actualización permanente de todos los jueces,  incluidos los aspectos relacionados con  el cambio cultural  necesario para  optimizar los esfuerzos de  tecnificación de la Rama Judicial. Adicionalmente es preciso contar con estrategias que den cuenta de los puntos críticos que observan, no solamente la comunidad judicial, sino los ciudadanos receptores de estos servicios.

¿Y para Ud. cuál es o debería ser esa idea fuerza?

Humberto Sierra. Propondría dos. La primera, el Estado está en la obligación de proveer a los ciudadanos mecanismos para dirimir sus conflictos y cerrarle el camino a la  justicia privada; y la segunda, la protección adecuada de los derechos fundamentales en todos los procesos judiciales.

Hernando Torres. Yo agregaría además, que es necesario profundizar el eje juez-ciudadano a través de tres ideas fuerza: primero, afirmar la revolución silenciosa que se está dando con la expedición de los nuevos códigos donde se consagran, a más de los principios constitucionales, los medios tecnológicos y la oralidad; segundo, hacer énfasis en la descentralización de los aparatos estatales de justicia – despachos judiciales – particularmente en los grandes conglomerados humanos de nuestro país, y finalmente, comprometer a los gobiernos regionales y locales en los procesos de dispensar justicia a todos los ciudadanos.

* Entrevista realizada por Juan Manuel Ospina y Mónica Pedroza