Se cumplen 60 años de la Ley 19 que creó la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y 50 años de la Reforma del 68 (Gobierno de Lleras) al Estado; dos de las reformas más importantes en materia de desarrollo institucional. En consecuencia, es procedente realizar una evaluación integral de dichas reformas y en particular sobre el papel cumplido por la ESAP y su impacto en la sociedad.
El Gobierno nacional convocó a un grupo de expertos para realizar el análisis sobre las finanzas públicas y plantear recomendaciones, como producto se presentó el Informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Dicho informe consta de ocho capítulos con observaciones, las cuales, en concepto de los expertos, son las aéreas prioritarias a intervenir, especialmente por parte del próximo gobierno a partir del 7 de agosto.
El capítulo 3º analiza el empleo público en Colombia y su relación con el gasto. Realiza un diagnóstico, en el cual resalta que dicho sistema (empleo público) poco se fundamenta en el mérito, pese a ser un principio de la Constitución de 1991. Según la Función pública (DAFP), Colombia “cuenta con 1.153.051 servidores Públicos, la mayor parte de la fuerza laboral del Estado la constituyen las Fuerzas Armadas (36%) y los docentes (29%)”, un alto número en defensa en un país en proceso de implementación de la paz. Menciona la “proliferación de contratistas en detrimento de la consolidación de un sistema de carrera administrativa, donde 34.000 cargos de la carrera administrativa en el orden nacional y 111.000 en el orden territorial se encuentran vacantes, es decir, cerca del 44% y del 60% de los cargos, respectivamente”. Por otra parte, el informe relaciona diferentes problemas de empleo y de la estructura del Estado. Para dar solución a esta situación, la Comisión propone una evaluación de todo el sector de la Función pública incluida la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En relación con la ESAP manifiesta: “el país instauró la Escuela Superior de Administración Pública ( ESAP), esta se concibió a la manera de la Escuela Nacional de Administración (ENA) de Francia. Sin embargo, su desarrollo ha dejado mucho que desear. Muestra de esto es que hasta la fecha carece de la acreditación institucional de alta calidad que reciben las instituciones de educación superior con altos estándares de excelencia. Parte de los problemas de no estar acreditada es que no es posible hacer una evaluación integral periódica de sus resultados en formación y capacitación”. Para dar respuesta a “lo mucho que ha dejado que desear la ESAP”, la comisión propone: “Evaluar el papel de la ESAP en su rol de formación y capacitación de los servidores públicos, considerando la posibilidad de que sus funciones sean complementadas o asumidas por instituciones de educación superior acreditadas. Esto implica que se haga una evaluación integral de la calidad de la educación impartida por la ESAP, y que en cualquier caso haga un esfuerzo rápido para alcanzar los estándares de calidad que le permitan obtener la acreditación institucional” (Fedesarrollo, 2017).
Es claro que el sector función pública requiere de una reingeniería, la cual deberá ser orientada por una política pública en materia de empleo y carrera administrativa. Dicha política deberá basarse (por fin) en el mandato constitucional del mérito, pues en el país el clientelismo y la corrupción se han convertido en el común denominador de la gestión pública. Sin embargo, el diagnóstico que presenta la comisión frente al papel de la ESAP no tiene en cuenta las importantes razones que la explican. Veamos:
1. La ESAP, como muchas entidades del Estado colombiano, hace parte del reparto burocrático por parte del gobierno nacional para lograr gobernabilidad. El nombramiento del director nacional obedece a criterios de conveniencia política, y no a una estrategia académica. Es de libre nombramiento y remoción. Ahí nace gran cantidad de los problemas de la escuela. En las universidades acreditadas los rectores cuentan con trayectoria académica e investigativa como requisito fundamental para asumir dicho cargo, en la ESAP no. En consecuencia la provisión de los cargos, el manejo del presupuesto, las coberturas, la calidad, los programas, la docencia, la investigación y la extensión siguen la misma lógica.
2. El proceso de acreditación institucional en la ESAP actualmente es entendido como el cumplimiento formal de las 15 condiciones que establece el Consejo Nacional Acreditación (CNA). Es claramente difícil lograr una alta calidad por ese camino hay que generar capacidades institucionales, académicas, e investigativas en todas las dependencias territoriales de la ESAP y la sede central. Hay que lograr que la docencia, la investigación y la extensión sean una cadena que genera valor público, en todo el territorio nacional.
3. “La posibilidad de que sus funciones sean complementadas o asumidas por instituciones de educación superior acreditadas”. Desde hace unos 10 años varias universidades públicas y privadas, cuentan con Escuelas de Gobierno y programas similares a los de la ESAP. La propuesta busca que estas universidades realicen las funciones de la ESAP a precio de mercado. Una particularidad es que la mayoría de los miembros de la comisión del gasto público cuentan con vínculos directos con aquellas universidades.
La experiencia de la ESAP desde hace algunos años contratando y financiando universidades y consultores privados y públicos para tercerizar sus funciones, tampoco ha sido exitosa (incluyendo universidades como Los Andes, la Universidad del Valle y también consultores de renombre nacional e internacional.
4. El presupuesto de la ESAP para el año 2018 corresponde $447, 562,293, el cual se encuentra por encima del de ciencia, tecnología e innovación (Colciencias) y corresponde casi a más de la mitad de los recursos del programa Ser pilo paga. Claramente son recursos muy importantes que desean las universidades acreditadas que se encuentren en sur arcas, ofreciendo a precio de mercado los servicios que la ESAP presta.
La ESAP refleja la calidad de la gestión del Estado colombiano en sus distintas dimensiones. Su politización ha desvirtuado la profesionalización de la gestión pública colombiana. La escuela requiere una reingeniería, pero que respete su espacio institucional; no para justificar la privatización de dicho espacio. Para ello, deberá liberarse de las ataduras que impiden su pleno despliegue.
El problema de la ESAP es ante todo un asunto de voluntad política. No es el problema de construir durante años unas capacidades y una infraestructura, que ya tiene, es desatar las restricciones institucionales de la ESAP mediante una decisión política donde los beneficios superan ampliamente los costos.
La clave es lograr la voluntad política para independizar la ESAP de la distribución política de entidades, el saqueo de sus recursos, su captura institucional, que impide tener un gobierno, un direccionamiento y un cuerpo directivo orientado a su naturaleza y no a objetivos emergentes. Por eso hay que permitirle a la ESAP darse un gobierno de talante científico, con vocación educativa, capacidad de transferir tecnología y producir conocimiento, en apoyo a la competitividad del país y la gobernabilidad interna. Así mismo, permitirle convertirse en un equipo articulado a las grandes redes de valor agregado, de la comunidad académica, científica y de innovación, de gestión del conocimiento en los diferentes campos de su actividad y de sus nuevas tarea que presenta el país en administración pública.
Los dispositivos de gestión pública evolucionan para responder a los cambios de la sociedad y el Estado, y la ESAP como organización nuclear de la política pública de profesionalización de la gestión del Estado deberá adaptarse, pues “la estructura debe seguir a la estrategia”. De esta manera, la formidable infraestructura institucional, los más de 30.000 egresados, 68 Cetaps, 15 territoriales, más de 800 profesores son el potencial para apoyar los 1.103 municipios y los 33 departamentos el nivel nacional del Estado; además de ser el instrumento más potente para implementar la nueva institucionalidad en el posconflicto, especialmente a nivel territorial.
