Presumamos que existe un instrumento tácito, el “contrato de beneficios”, mediante el cual se pacta entre el Estado (gobierno) la entrega de recursos públicos a un tercero para el uso, ejecución u obtención de una contraprestación. Este tipo de contrato implica que a cambio de la entrega de ese recurso (dinero, bien, servicio, producto, derecho, gasto, uso, norma, información, etc.) el Estado obtiene “algo”. El equilibrio entre partes como principio de actuación entre contratantes, conlleva que la contraparte está obligada a devolver un “algo” estimable en valor para la sociedad o para el propio Estado. Esta transacción y las condiciones inherentes señaladas son la base del principio de merecimiento.
En Grefier: merecimiento y gastos indebidos se distinguen tres categorías de beneficios/beneficiarios susceptibles de evaluarse con base en el principio de Merecimiento, que pueden resumir gran parte del modelo de gasto de Estado:
- Primero. El dirigido a personas o poblaciones en condiciones de marginamiento, marginalidad, pobreza y, alternativamente, objeto de políticas pública que pretenden mejorar diferentes tipos de condiciones consideradas como meritorias (esas mejoras).
- Dos. Beneficiarios contractuales del Estado, entre los cuales se encuentran los servidores públicos y los suministradores de bienes y servicios. El merecimiento, en este grupo idealmente se debería dar como una transacción neutra: el beneficiario recibe el equivalente de lo que entrega y recíprocamente el Estado recibe lo que paga.
- Tres. Corresponde a la expresión de políticas públicas en el cual determinado grupo de beneficiarios asumen condiciones de agentes. Obtienen gracias estatales por proveer o mejorar factores o condiciones económicas (inversión, empleo, atención social, oferta de bienes, y servicios meritorios, etc.). Es el caso de prebendas tributarias (gasto tributario): menores tasas impositivas, devolución o eliminación de impuestos. O del tipo subsidio, transferencias o fuentes de financiación que se entregan sin contraprestación, preferentemente a grupos, entidades o empresas con alto nivel de injerencia en las decisiones de Estado.
Las decisiones de Estado en estos aspectos deberían obedecer a una rigurosa evaluación sobre el costo, los beneficios y la equidad (ganadores y perdedores) y la revelación de estos aspectos frente a que la decisión asumida es la mejor. Y en ello dejar explícito el resultado pretendido y el valor agregado que representa ese resultado con el consumo de recursos.
La realidad en la gestión de lo público actual es que la valoración de la entrega de recursos (gasto) es en alguna medida cuantificable. No así el “algo”.
Es corriente que nadie responda por los sustentos que originaron tal o cual decisión de gasto. Difícilmente se localizan la sustentación técnica del Beneficio/Costo que demanda la ley (sí, hasta se desconoce la ley ley). Más grave, no existen sistemas de seguimiento que evalúen on going el desarrollo de los supuestos y los presuntos beneficios. Y, de contera, la falta de datos de soporte de las decisiones en el origen y de la ejecución, imposibilitan la evaluación (el control) ex post.
Eventuales cuestionamientos sobre la falta de claridad sobre estos tópicos conlleva declaraciones alrededor de ¡Defensa de la inversión!, confianza inversionista.
Manifestaciones sin argumentos técnicos creíbles o defendibles son la mejor defensa para de obtener, mantener y no responder por los efectos que el “contrato de beneficios” debiera demostrar.
He conocida en la CGR la enorme dificultad, por no decir imposibilidad de obtener información, estudios y sustentos técnicos (solamente lo meramente políticos) que los investigadores tienen para evaluar las decisiones de muchas de las gabelas en beneficios, que implicaron y están causando, un enorme gasto tributario. Ídem para mejoras meritorias (de la primera categoría). El gasto en nómina, no tiene asociado algún tipo de control de costos, así es dable (más bien sumamente probable) que no exista ese equilibrio de nuestro hipotético contrato de beneficio y por ende que ese consumo de recursos no represente algún bien o servicio efectivo.
En cuanto a la contratación, la frase que dice que el Estado paga más que lo que recibe y recibe menos de lo que paga, es la norma. Generalmente, el principal producto de las contrataciones estatales son las demandas para que se pague más por ese “algo” que no se recibió.
Y en general, para las tres categorías, se sustenta mucho ese “algo” en papeles, actividades y procedimientos. Es decir, lo formal suplanta lo que debiera ser real. Obviamente, el esfuerzo de control se ha centrado en esos insumos: regulaciones, papeles, actividades y procedimientos acatados. Aún que no se expresen en resultados.
Resultados+
En estos aspectos de los contratos de beneficios, el principio de merecimiento, el mandato Constitucional de efectuar control de resultados, el concepto (y efecto) del Accountability toma enorme relevancia. El Accountability o rendición de cuentas es un concepto ético que nace en el Institute of Social and Ethical Accountability, que desde 1996 busca promover la rendición de cuentas.
El Accountability, no es meramente la rendición de cuentas. Es en esencia el derecho que tiene la comunidad de conocer la forma cómo se pretenden administrar, cómo se administran y qué resultados se alcanzaron en el manejo de los recursos públicos. Y la obligación, simultánea que los administradores de los recursos públicos tienen informar suficientemente sobre de sus pretensiones, actuaciones y resultados. Esta dupla derecho/obligación es universalmente aceptada e, igualmente, universalmente defendida.
La comunidad tiene el derecho de conocer la forma cómo se pretenden administrar, cómo se administran y qué resultados se alcanzaron en el manejo de los recursos públicos. Este es un derecho es universalmente aceptado e, igualmente, universalmente defendido.
A su vez los administradores de los recursos públicos tienen la obligación natural de dar o rendir cuenta de sus pretensiones, actuaciones y resultados. Este derecho de la comunidad se desarrolla en Colombia de manera indirecta por parte de la CGR quien actúa en representación de la comunidad."
Colofón
El resultado con valor agregado R+ debe convertirse en el principal criterio de evaluación, de las decisiones y de la actuación de la gestión de lo público y por ende del control.
Como la Contraloría General de la República tiene el mandato legal de representar a la sociedad y, adicionalmente, tiene el mandato legal de realizar el control de resultados de la administración, debe incorporar los instrumentos con los cuales se puede habilitar la evaluación y el control de resultados a través de la rendición de cuenta. Y esta debe incorporar para el conjunto de tres categorías de beneficios y para los tres tiempos, ex ante, on-going y ex post, criterios y sustentos técnicos y medibles y verificables.
Y en particular, se debe impulsar un sistema de costos que dé cuenta, que permita administrar, evaluar y controlar los resultados (en bienes y servicios) que todas las entidades del sector público están obligadas a ofrecer a valor razonable.
Jal.
