Un viejo comercial en televisión mostraba a un niño —de esos malcriados hijos de familias bien— que exigía al mayordomo, de una manera poco educada e insolente, más jugo “Tan”. Al mayordomo, servidor de la familia, no le quedaba más remedio que servirle y cerrar con un concluyente: "no se lo merece".
Dicha ilustración es apropiada para la presentación de un tema poco tratado dentro de los variopintos análisis del gasto público, el merecimiento de beneficios, subsidios, gastos y prebendas que devienen del Estado, o mejor de la sociedad.
Asumimos que existen tres tipos de merecimiento:
- Uno, el dirigido a personas o poblaciones en condiciones de marginamiento, marginalidad, pobreza u, alternativamente, objeto de políticas pública que pretenden mejorar diferentes tipos de condiciones consideradas como meritorias (esas mejoras).
- Un segundo grupo corresponde a beneficiarios contractuales del Estado, entre los cuales se encuentran los servidores públicos y los suministradores de bienes y servicios. El merecimiento, en este grupo idealmente se debería dar como una transacción neutra: El beneficiario recibe el equivalente de lo que entrega y recíprocamente el Estado recibe lo que paga.
- Un tercer grupo, que de manera similar es objeto de políticas públicas, corresponde a un selecto grupo de beneficiarios, los cuales obtienen gracias estatales por proveer o mejorar factores o condiciones económicas (inversión, empleo, atención social, oferta de bienes, y servicios meritorios, etc.). Es el caso de prebendas tributarias (gasto tributario): menores tasas impositivas, devolución o eliminación de impuestos. O del tipo subsidio, transferencias o fuentes de financiación que se entregan sin contraprestación, preferentemente a grupos, entidades o empresas con alto nivel de injerencia en las decisiones de Estado.
El gasto orientado a beneficios que se sustentan en loables conceptos de redistribución o de promoción de desarrollo social o económico tiene su envés (careta del patas) en opacos devengos políticos —al cuerpo político de nuestro país, le resulta más atractivo el administrar esquemas de regalar el pez en vez de enseñar a pescar—. En la segunda categoría es muy frecuente encontrar la apropiación irregular de recursos (contratistas que reciben mucho más de lo que entregan).
Y en todos los formatos es corriente encontrar muchísimas condiciones de ineficiencia e inequidad: no es difícil encontrar dobles pagos por un mismo beneficio o subsidio, pagos a fallecidos; compra de bienes o servicios sin el recibo de esos bienes o servicios o en calidad o cantidad menor a lo pagado, o prebendas tributarias que no agregan valor o si lo hacen lo hacen en menor proporción al gasto en que el Estado incurre.
Los pingües retornos que se obtienen en capital político (o del otro) y el reducido interés por que la cosa cambie, ha llevado a que se cohoneste con malas prácticas, que van en contra de eso que podríamos llamar el principio del merecimiento. El no aplicar de manera recta ese principio promueve la injusticia y va en contra de otros principios esenciales: la equidad y la eficiencia.
En una economía como la nuestra, con un incontable cúmulo de necesidades, el tema del merecimiento debería ser objeto de una evaluación técnica, un análisis objetivo y serias propuesta de ajuste y corrección de las malas prácticas, con miras a mejorar la asignación, su eficiencia y equidad.
Pero, el merecimiento para acceder a beneficios (sociales o financieros) provenientes del erario, está muy lejos de haberse analizado de manera integral y sistemática. Por ende, las decisiones que debieron haberse tomado no se han realizado.
Una especie de análisis de merecimiento tiene un reconocimiento, medición y evaluación en los Estados Unidos.
La GAO (US. Government Accountability Office) publica anualmente un informe basado la ley 107-300 del año 2002 (IPIA - Improper Payments Information Act). En dicho informe se identifican las entidades (agencias), programas y actividades estatales susceptibles de incurrir en pagos erróneos, reportarlos y dejar evidencia sobre las acciones para reducirlos.
En el año 2010, se expide la enmienda IPERA (Improper Payments Elimination And Recovery Act of 2010). Además el IPIA tiene una actualización en el año 2012, mediante la expedición del IPERIA (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act of 2012), ley 112-248 (To intensify efforts to identify, prevent, and recover payment error, waste, fraud, and abuse within Federal spending.)
Es de destacar cómo con dicha regulación se han identificado y asumido los correctivos no obstante los significativos gastos indebidos: el año 2012 a $107.1 miles de millones de USD; 2013 a USD$105.8 miles de millones; 2014 a USD$124.7 miles de millones; USD$136.6 miles de millones en 2015; y, USD$144.4 miles de millones de dólares en el año 2016:
Ver: Report to Congressional Committees
Una reflexión surge de lo anterior: si la calidad de los registros, las cifras, las estadísticas, el control y los sistemas de información de Estados Unidos son reconocidos en su rigor y con todo se presenta esa situación, es muy probable que en un país el cual se caracteriza por debilidades en esas categorías, el fenómeno sea proporcionalmente más acentuado.
Un informe adicional (propuestas para la mejora de la eficiencia y la efectividad), producido para el Senado de EE.UU. por la GAO identifica con base en los análisis y auditorías realizadas, proyectos, programas y entidades en los cuales hay duplicación o concurrencia de acciones, gastos y eventuales gastos indebidos. Y se formulan recomendaciones sustentadas al Senado y al Gobierno para modificar, eliminar o adecuar políticas, leyes, presupuestos o decisiones.
La medición de los gastos indebidos es una actividad o informe en el cual se está en mora atender por el organismo de control que tiene a su cargo el ídem sobre los resultados de la administración en Colombia. Por ende, el próximo gran reto es insertar dentro de sus ejercicios anuales la evaluación y análisis de los gastos indebidos, sustentado en los principios de merecimiento, eficiencia y equidad.
De otra parte, existe en el organismo de control fiscal en Colombia una actitud de perplejidad y de no saber qué hacer frente a un fallo en la Corte Constitucional que dejó, aparentemente, sin opciones el poder anticipar, anunciar y reducir eventos con potenciales riesgos: el control de advertencia.
Hay que reconocer que existen eventos recurrentes que marcan un modus operandi, perfectamente visibles y cuantificables con base en situaciones preliminares, que de intervenirse [1] pueden reducir los efectos nocivos y mejorar las prácticas de la gestión y sus resultados.
Dentro de los temas conocidos que incorporan gastos con la alta evidencia de ser indebidos y sobre los cuales es factible generar recomendaciones generales, con potencial de inducir mejores prácticas y resultados atinentes al quehacer público, tenemos:
- Afiliaciones simultáneas o de “fantasmas” entre regímenes de salud: contributivo, subsidiado, fuerzas militares y docentes.
- Pagos del sistema de salud por atención no realizada, medicamentos no entregados y sobrecostos en tecnologías sanitarias.
- Pensiones: pagos a fallecidos, dobles pensiones, liquidaciones por fuera de la norma.
- Pagos a colegios (en concesión u oficiales) por alumnos inexistentes, no atendidos o por múltiples registros.
- Programas de alimentación y otras asistencia a estudiantes y adulto mayor con productos y servicios por debajo de estándares.
- Nómina: dobles asignaciones a servidores públicos, funcionarios “Fantasmas”, asignaciones y pagos por fuera de norma, pagos a fallecidos.
- ASSA: beneficios simultáneos por programas del ICBF, SENA, programas de asistencia social (DPS, Desplazados etc.), oportunismo coyuntural y pagos a personas sin las condiciones para acceder a beneficios.
- Sentencias con pagos por bienes o servicios no recibidos o cuyo costo final excede el valor de lo efectivamente recibido.
- Industria de las demandas y sentencias [2]: tutelas “gemeleadas” y proclividad a fallos y sentencias irregulares
- Pagos por prestación de servicios no prestados o sin generar el producto pactado.
- Desperdicio de recursos.
- Sobrecostos en adquisiciones.
- Contratos fantasma (Ejemplo en la Unidad Nacional de Protección).
- Costos financieros por segundos ejecutores (ejecución presupuestal aparente, pero transferida y diferida entre entidades y fiducias).
- Castigo de cartera, no gestión de cobro u ocultamiento de obligaciones (cfr. Boletín de Deudores Morosos del Estado).
- Sobre cubrimiento de seguros, aseguramiento que no procede, “pólizas fantasmas”.
- Subsidios relacionados con servicios públicos (agua, gas y energía eléctrica).
- Gastos revelados como costos (Gastos de gestión normal mostrados como inversión).
- Gasto tributario no revelado (ingresos causados, descontados y compensados)
- Usufructo (gastos por) de bienes públicos sin contraprestación.
- Servicios financieros sin valor agregado (seguros, intermediación deuda, apropiación de recursos de pensiones).
- Eventos, cursos y capacitaciones
- “Pitufeo” en peculados.
- Triangulación, ocultamiento de responsables fiscales (en consorcios y uniones temporales)
- Mercado de la contratación pública.
Cada una de estas tipologías, y otras que quiera añadir el lector, han demostrado su efectividad para generar daños y efectos nocivos en los bienes y patrimonio público, de manera reiterada, regular y extendida, más allá de los meros hallazgos individuales detectados.
Cada tipología es susceptible de solución atacando sus causas y no meramente a los efectos individuales con un modelo equivalente al desarrollado por la GAO, con apoyo en un sistema de banco de ideas, soluciones y propuestas anticorrupción, abierto a la comunidad.
[1] Existe ciertos tipos de intervención que pueden ser efectivas, sin contradecir la posición de la corte, por ejemplo, anuncio público de: riesgos, identificación y cuantificación de malas prácticas; recomendaciones de control; vinculación social por medio de tutelas, acciones populares; vinculación de agentes de control (auditores internos, revisores fiscales, interventores), etc.
[2] Colusión de operadores, por lo reducido del riesgo y la alta tasa de retorno en las conductas ilícitas
Este documento fue originalmente liberado en abril de 2015.
