Aunque el ámbito económico y empresarial en el que se mueven las organizaciones privadas y públicas es el mismo, entre ellas se encuentra una importante diferenciación que implica una “filosofía” no siempre coincidente para la toma de decisiones y la evaluación que la sociedad hace acerca de si las organizaciones y sus decisiones (y sus resultados) fueron o no exitosas.
En el sector privado, el factor relevante es la utilidad financiera y el efecto que la misma tiene en el retorno de los inversionistas y su beneficio final. Así los planes, presupuestos, estrategia y objetivos son axiomáticos y por ende relativamente fáciles de evaluar y corregir. Esto no es lo propio al sector público quien no busca la rentabilidad ya que sus con acciones lo que pretende es dotar de bienes, servicios y oportunidades al conjunto de la sociedad, con productos no siempre rentables desde el punto de vista financiero y con factores tan disímiles y objetivos, algunas veces contrapuesto. Ello ha permitido e inducido que el fin, la evaluación y eventual corrección de las acciones y decisiones, no sea tan preciso para garantizar el mejor o más efectivo uso de los recursos.
La alternativa que la gerencia de lo público ha asumido se centra en la justificación del gasto desde el punto de vista legal (presupuestal), lo que ha conllevado una característica y una cultura del gasto y del agotamiento del presupuesto, en la cual los resultados son débilmente medibles y evaluables.
Como recurso conceptual para estudiar y, de alguna manera, derivar criterios para medir y evaluar la gestión y los resultados del sector público, hace unos años se expuso una pauta que induce condiciones y alternativas en la gestión de lo público, la pauta FiGi.
La pauta FiGi se originó de la experiencia de evaluación y auditoría de Ecopetrol en los años 80 y la realización de un conjunto de auditorías a proyectos financiados por la banca internacional. Fue utilizada como un criterio auxiliar que sirvió en principio para entender el quehacer del Estado y de allí tomar una posición de auditor gubernamental.
Atinente a este esquema, es importante resaltar que existe un motor de transformación que permite mitigar la cultura orientada al gasto. Esto es la transformación de gastos en costos. Sin embargo, las condiciones impuestas por la moda y la regulación en el sector público generan formas de percibir (mejor eludir) la finalidad y han generado una especie de autismo conceptual, que limitan el desarrollo de alternativas y la generación innovaciones. Es tal que se ha impuesto como instrumento de gestión un modelo basado en un enfoque en procesos, soportado en la línea de gestión de calidad y con elementos del sistema de “costos” basado en actividades.
Resaltamos: basado en actividades y no en el producto o el resultado. Así, el proceso realizado a través de actividades, es la justificación del quehacer.
Esto significa que para los reguladores de la gestión pública lo importante es el hacer (actividades), cumpliendo con ciertos cánones regulatorios. Muy poco se considera, en este modelo, el output del uso de los recursos, y menos, el valor agregado de esa actividad.
Este modelo se sustenta en un remake de un sistema que fue exitoso en el mundo de la manufactura, el “modelo fordiano”. Ford demostró éxito en la mejora la eficiencia (reducción de costos) por medio de su sistema de cadena de producción. Ese éxito generó interpretaciones y reinterpretaciones teóricas, que llevaron a su aplicación en mundos que le son ajenos, que no tienen las condiciones para la estandarización de productos (producción de servicios). Por ende, en una distorsión del modelo, se estandarizan actividades, tal que las actividades se convierten en el producto. He ahí la principal falencia del modelo adoptado y regulado por el sector público.
Para el sector público, productor de soluciones no mercantiles un enfoque a lo esencial, el producto, necesariamente debería conducir a establecer el Costo no como elemento de la actividad, sino del resultado (bien, servicio. Impacto, efecto). Y el valor agregado del resultado (R+) como componente de la consecución de la finalidad. Ello lleva la necesidad de reconocer que existen gastos que no contribuyen, gastos que contribuyen (costos) y gastos ocultos (sumergidos) los cuales no son evidentes y sobre los cuales no se actúa, pero que son costos asociados a las ineficiencias que afectan la calidad, oportunidad y economía de los bienes y servicios del Estado.
Como ejemplo de estos últimos tenemos, los costos financieros asociados con la dotación de recursos a terceros, sin que medie en el tiempo el retorno en bienes o servicios. Es el caso de la denominada ejecución presupuestal diferida, o la de los anticipos a contratos.
El primer caso corresponde a una (mala) práctica asociada a la cultura de agotamiento del presupuesto. Ante la incapacidad de las entidades de ejecutar el presupuesto en el año vigente, contratan con entidades internacionales o fiducias la ejecución. Legalmente el presupuesto queda ejecutado y en las cifras y estadísticas del Estado aparecen adquiridos o realizados los bienes o servicios.
El real ejecutor tiene un plazo, que generalmente sobrepasa la vigencia y, en muchas ocasiones, se difiere por varios años. Se relaja la mirada en la ejecución, así mismo la evaluación y el control y finalmente, el efecto deseado se aminora. El ejecutor se beneficia de la disposición de recursos financieros a bajo o cero costos, en tanto el Estado ha tenido que asumir costos de deuda por los mismos. El valor final de la solución contratada no incorpora estos costos.
Equivalente a la anterior condición, se encuentra en contratos en los cuales se pacta anticipos o vigencias futuras. Estos recursos generan “utilidad” y beneficios al contratista al ser usados de manera directa. Esto es corriente en contratos de obra. Como casos representativos se tiene a operaciones del Fondo de Adaptación, operaciones con Fonade (contratos para la ampliación de cupos por parte de la Uspec), las vías 4G, etc.
La característica de estas operaciones reside en que el contratista recibe anticipos o certificaciones de vigencias futuras (que monetiza) mejorando su disponibilidad de efectivo y consiguientemente mejora su estructura financiera y por ende su posición para negociar con bancos; alternativamente, coloca los dineros en inversiones. De cualquier manera se genera una disponibilidad que renta. En tanto, extiende los plazos para la ejecución del contrato con argumentos o argucias técnicas, legales u operacionales que además le reditúan en ajustes a los precios contratados, menor (o ninguna) obra o su calidad.
Para financiar este formato, el Gobierno tiene que salir al mercado de deuda y contratar.
La renta financiera así generada (costos ocultos) en favor de terceros no se reconoce como un valor adicional al proyecto o contrato. Estos quedan subsumidos en las operaciones de crédito y la deuda pública.
Un juicios modelo de costos daría cuenta de los costos financieros ocultos y el verdadero valor de los proyectos o contratos. Y para ello es necesario reflexionar si el sistema de procesos, cadena de valor y énfasis en las actividades es un sistema que permita determinar, gerenciar y controlar los costos del Estado e insertar la pauta FiGi.
La pauta FiGi
La pauta reconoce una línea de conducta o actuación teórica, de un sujeto enfrentado a conflictos económicos:
F: identifica la finalidad (el eje y la razón del ser, del hacer y del lograr de cualquier ente)
I: actúa en concordancia con la regla de oro a través de la generación adicional de ingresos o recursos.
G: reduce de los gastos y los transforma en costos.
I: destina los aumentos de ingresos y ahorros de recursos hacia la inversión orientada a la finalidad.
Dicho de otra manera, una buena gestión de lo público tiene que considerar la conjunción del deber ser con el deber hacer (la finalidad), obtener y aumentar los ingresos, mitigar, reducir y racionalizar el gasto transformándolo en costo para que este sirva a objetos que aumenten, valor a través de la inversión.
