A tres años de ser expedido por el Congreso como uno de los proyectos prioritarios en la ruta de implementación temprana del acuerdo de paz, la Ley 1909 de 2018 o Estatuto de la Oposición, es considerada por los dirigentes del partido Farc, académicos y sectores políticos opositores como uno de los principales logros del acuerdo. Sin lugar a dudas el Estatuto es un hijo del proceso y es tal vez el único compromiso de importancia que se ha implementado del punto sobre Participación en Política. También es la disposición (al lado del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición) que cuenta con el armazón jurídico más robusto: la Sentencia C-018 de 2018 de la Corte Constitucional; un amplio conjunto de resoluciones y conceptos expedidos por el Consejo Nacional Electoral y un procedimiento de amparo excepcional que ratifica la oposición como un derecho fundamental.
A pesar de ser un gran avance histórico (memoria de un conflicto armado que se ha caracterizado por la exclusión, criminalización y persecución de los sectores opositores), el Estatuto tiene grandes retos en su implementación a escala territorial, es decir, en su aterrizaje en las 32 asambleas, más de mil concejos y cientos de Juntas Administradoras Locales que hay a lo largo y ancho de país. En muchos territorios se percibe como una ley distante que solo tiene incidencia en el Congreso o favorece a los partidos a escala nacional; percepción que puede minimizar los derechos y garantías que ante todo buscan dinamizar el funcionamiento de las bancadas en las corporaciones y dotar de herramientas a los sectores opositores para que realmente puedan convertirse en alternativa de poder.
A continuación, presentó los principales retos y dificultades con los que se ha encontrado el Estatuto en su aterrizaje en lo local.
Curul del segundo: entre una rueda suelta y una oposición estructurada
Tras las elecciones regionales del pasado 27 de octubre entró en vigencia la disposición que otorga al segundo en la votación a la alcaldía y la gobernación una curul personal e intransferible en el Concejo y la Asamblea respectivamente. Aunque esta medida data del 2015 (fue creada en la reforma al equilibrio de poderes) recién se estrenó y con resultados muy peculiares, pues no necesariamente quien accede a ocupar esa curul asume una postura opositora al gobierno de turno, tampoco está obligado a ceñirse a la ley de bancadas (así haya sido avalado por un partido) y en la práctica ejerce una representación exclusivamente personal. Los segundos podrían calificar como una especie de rueda suelta, suerte de “bisagra” que se mueve entre la independencia, la oposición o el gobierno. Circunstancia que también evidencia que el Estatuto no crea un esquema de gobierno-oposición en sentido estricto y simplemente ordena el sistema de partidos en categorías específicas.
Un caso notable de segundos de un mismo partido que asumieron su curul desde diferentes ópticas se presenta en Antioquia. En este departamento los candidatos del uribismo quedaron en segundo lugar en la elección a la Gobernación y la Alcaldía de Medellín; mientras el exdiputado Andrés Guerra asumió la curul en la Asamblea y desde su posesión decidió armar coalición con Aníbal Gaviria, su par en la capital, el exsenador Alfredo Ramos, emprendió una oposición implacable y sistemática contra Daniel Quintero, esto muy a pesar que su bancada se declaró en independencia (aunque en las últimas semanas se ha movido más con la coalición que gobierna con Quintero). En el Concejo de Medellín no existe la oposición formalmente y en sentido práctico la ejerce Ramos cuya bancada es independiente y el verde Daniel Duque cuyo partido es de gobierno.
La figura del independiente es circunstancial y oportunista
En las discusiones en el Congreso que dieron vida al Estatuto se incluyó la figura de la independencia como una posibilidad intermedia para los partidos que no se sentían de gobierno o arrojados al “desierto” de la oposición. A mi parecer no tiene sentido que exista dentro del Estatuto porque no se le otorgan mayores derechos y tampoco cuenta con un mecanismo de amparo excepcional. La independencia se expresa en la estrategia del camaleón o de presión clientelar al gobierno de turno, bien se podría reducir al viejo adagio popular que reza “ni chicha ni limonada”. En las corporaciones los independientes pueden jugar al bando del gobierno u oposición según la circunstancia, no gozan de los derechos de las bancadas opositoras y son en esencia un mecanismo de pragmatismo político. Su existencia sí permite monitorear las actuaciones de las bancadas oportunistas o las coaliciones programáticas que se arman coyunturalmente en la discusión de proyectos de acuerdo, ordenanza, ley o en la promoción de un debate de control político.
Garantías con impacto en lo nacional y poco eco en lo local
Solo hay dos garantías a la oposición que tienen un impacto real en las asambleas y concejos: la participación en la primera vicepresidencia de las mesas directivas y la propuesta de orden del día en una sesión en cada periodo de sesiones (día de la oposición), por lo demás, el uso de los medios de comunicación que hacen uso del espectro electromagnético, la financiación adicional y la participación en la Comisión de Relaciones Exteriores, sí se quedan en la oposición parlamentaria y es imposible aterrizarlo a lo local. Tal vez por eso muchos diputados, concejales y ediles sienten que el Estatuto no sirve más que para poner una “etiqueta” a los partidos y que su impacto es mínimo. No obstante, la principal virtud del Estatuto es que permite que las bancadas opositoras puedan fortalecer canales de diálogo para llegar a consensos (así se ha notado con el derecho a replica en la oposición parlamentaria); además, contar con un mecanismo de amparo excepcional a instancia del Consejo Nacional Electoral ante la vulneración de cualquier derecho o garantía. También hay que tener presente que el mayor logró del Estatuto es que elevó la oposición a la condición de derecho fundamental lo que amerita una fuerte dimensión pedagógica.
Los Grupos Significativos de Ciudadanos siguen siendo un “chicharrón”
Los grupos significativos de ciudadanos (GSC) o candidaturas por firmas son plataformas electorales sin mayor vocación de permanencia. Los GSC son funcionales a una elección y desaparecen pronto del ecosistema de partidos o movimientos políticos. A veces, forman parte de la estrategia electoral de candidatos partidistas que las utilizan para hacer campaña anticipada o no lidiar con el lastre de los partidos. Por eso, cada vez son más utilizadas y hasta se convierten en la bisagra de coaliciones partidistas. Ante la falta de regulación de esas plataformas y su potencial de movilización electoral, toda la legislación (ley 130 de 1994, Ley 1475 de 2011; etc.,) se encuentra con enormes vacíos. En el Estatuto no son considerados ya que la misma Corte Constitucional en la sentencia C-018 de 2018 los excluyó porque los derechos y garantías del Estatuto solo pueden ser atribuibles a partidos con personería jurídica. Debido a ese enorme vacío hay dirigentes que ocupan la curul del segundo en algunas corporaciones y no tienen como acceder a los derechos consagrados en el Estatuto, es el caso de Gustavo Petro en el Congreso y de Carlos Fernando Galán en el Concejo de Bogotá. ¿Cuál es la solución? Modificar el Estatuto o crear una ley que reglamente esa figura.
