En 160 años el Estado no ha sido capaz impulsar con éxito una política territorial a favor de los campesinos colombianos. Por el contrario, la mayoría de las leyes promulgadas en esta materia, apuntan a aumentar la acumulación de tierras a personas o sociedades prestantes.
Hoy no se sabe con certeza en manos de quién están los 23.431.557 de hectáreas repartidas por el Incora y luego por el Incoder hasta 2012.
Son tres momentos los que entender la trayectoria de la distribución de baldíos desde 1874 a nuestros días desde una mirada legislativa: 1. La iniciativa de la Ley 61 del 1874 por determinar el uso de la tierra en cultivos como criterio de asignación; 2. La Ley 200 de 1936 que contribuyó a implantar estructuras de tenencia de tierra para hacendados; y 3. La ampliación de concesiones hasta 1500 hectáreas para sociedades sin ocupación previa. Las normas coinciden en que han antagonizando a terratenientes y empresarios con labriegos.
Por último, el plan de desarrollo actual intentó modificar la Ley 160 de 1994 que determina la extensión de baldíos, proponiendo el arriendo de los mismos a largo plazo en beneficio de empresas extractoras de petróleo y materiales de construcción, y cultivadoras de palma aceitera y maderables comerciales.
Éste es el texto completo preparado para Oxfam por Carlos Salgado[1], director de Planeta Paz.
La cuestión de los Baldíos
La historia de los baldíos enseña dos asuntos: primero, la incapacidad –por acción u omisión- del Estado colombiano para definir una política de manejo integral del territorio nacional, que lo hace responsable de las dinámicas conflictivas que ha vivido y vive el país, y del estado actual de la problemática en torno a la tierra; segundo, el comportamiento de las élites del empresariado nacional, en alianzas con capitales extranjeros, demuestra su incapacidad para promover el desarrollo rural, acoger la ley y respetar los derechos ciudadanos de la población rural.
Esta historia de los baldíos tiene tres momentos críticos.
Primero, durante un período largo del siglo XIX, la política sobre los baldíos tuvo dos tendencias: estuvo destinada a fomentar el crecimiento rural y la colonización, y fue una fuente de ingresos para el Estado, que los vendía al mejor postor para cubrir déficits fiscales generados por los conflictos regionales o los entregaba en concesión para pagar deudas[2].
La ley 61 de 1874 intentó determinar el uso de la tierra en cultivos como el criterio de asignación de los baldíos cualquiera fuera su extensión, entregando otra extensión adyacente de igual tamaño si se vivía y trabajaba en ella. Pero también animó a personas ricas a tener todas las tierras que pudieran pagar. Los conflictos continuaron de tal manera que la ley 48 de 1882 reconoció a los colonos como independientes y definió entre sus objetivos que “los cultivadores de las tierras baldías establecidos en ellas con caza y labranza, serán considerados como poseedores de buena fe y no podrán ser privados de la posesión sino por sentencia dictada en juicio civil ordinario”.
Dada la importancia que se le reconocía al campesinado para aportar al desarrollo económico y para controlar a los terratenientes, la Ley 48 de 1882 introdujo regulaciones que permitieron ir reduciendo la cantidad de tierra a ser asignada, que pasó de 5.000 hectáreas –has- en 1882 a 2.500 en 1912, determinándose que tierras improductivas durante 10 años revertían al Estado. Sin embargo, el período entre 1870 y 1920 fue de intensas confrontaciones por la usurpación de los terratenientes y el acaparamiento de empresas[3].
Era típico para la época argumentar que los campesinos y colonos eran personas ignorantes que ni conocían ni aplicaban las disposiciones de ley, así como que no estaban en capacidad de aplicar recursos para poner en producción la tierra de que disponían. Ello correspondía también a una larga tradición propia del siglo XIX según la cual las familias prestantes, empresarios, financistas, comerciantes y profesionales, pretendían establecer derechos privados sobre baldíos y convertir en trabajadores dependiente a los campesinos. Tenían recursos económicos, conexiones políticas y buscaban aprovechar las condiciones creadas por la economía exportadora, por lo cual siempre utilizaron su poder para poner en juego definiciones opuestas al derecho de propiedad a favor de los campesinos y colonos[4]. Estos son argumentos y mecanismos similares a lo esgrimidos hoy día.
Esta situación dio lugar al segundo momento crítico, relacionado con las acciones ofensivas de los campesinos a partir de los años treinta del siglo pasado. Entre 1928 y 1936 se dieron múltiples invasiones de tierra que pusieron en evidencia que los baldíos eran un problema político de alcance nacional. Se gestó la propuesta del presidente Olaya Herrera que ponía el uso de la tierra como condición para su asignación pues todo el que abriera y sembrara por un período de cinco años sería acreedor a título, con lo cual se trataba de obtener la integración del trabajo como condición del derecho, lo que obviamente se colocaba del lado de los colonos y campesinos, y propendía por retornar los baldíos al dominio público. La propuesta del proyecto también intentaba prevenir una nueva concentración de la propiedad, para lo cual reducía el tamaño máximo de las concesiones a 2.000 hectáreas y en perímetros cercanos a centros urbanos se reducía entre 250 y 1.000 has. Al exigir confirmar la propiedad puso en evidencia una situación tal, que se estimaba que solo en el departamento de Cundinamarca el 75% de los títulos eran falsos[5].
Se intentó zanjar estas disputas con la promulgación de la ley 200 de 1936, que se conoce como la primera ley de reforma agraria, pero que en realidad fue la respuesta del gobierno para reforzar “las aspiraciones de los grandes terratenientes y contribuyó así a implantar estructuras de tenencia de la tierra que hasta la fecha prevalecen en Colombia”, según LeGrand.
El tercer momento crítico corresponde un largo período que va desde la ley 135 de 1961 y ley 160 de 1994, hoy en discusión. Ley 135 de 1961 colocó el límite de 450 has para adjudicación, permitió 1.000 has en zonas especiales alejadas y 3.000 has en los Llanos Orientales; también posibilitó el uso de hasta 2.500 has par proyectos de naturales o sociedades previo concepto del Consejo Nacional de Planeación. Incluso arrendamientos hasta por esta última extensión a un plazo máximo de 50 años. Expresamente prohibía los traspasos sin autorización del Incora.
Ley 30 de 1988 amplió la extensión posible para sociedades hasta 1.500 has, sin que mediara ocupación previa, pero bajo contrato con el Incora y bajo obligación de explotación. Para extensiones superiores a 1.500 podía celebrarse otro contrato de usufructo –plazos entre 10 y 30 años, renovables- destinado a cultivos de tardío rendimiento o acuicultura, con un tope de 3.000 has. Del usufructo no se desprende derecho a adjudicación en propiedad, pero si la posibilidad de solicitar al vencimiento del primer periodo contractual ampliación de hasta la mitad de lo que se concedió la primera vez en usufructo, siempre y cuando el límite de solicitudes no pase de 6.000 has. Esta ley también dejó en claro que las propiedades de tierras baldías adjudicadas no pueden consolidarse en cabeza de un solo propietario con tierras colindantes en extensiones que sumadas excedan el límite de la adjudicación individual de baldíos, ni aportarse a sociedades que las refundan en su patrimonio, ni incorporar inmuebles aledaños que excedan el mismo límite, sin previa autorización del Incora. Cuando esto pase, será causal de nulidad y de sanción a notarios y registradores de instrumentos públicos.
Ley 160 de 1994 estableció los lineamientos de la política de baldíos en su Capítulo XIII, tanto para campesinos como para las empresas especializadas reconocidas por el Ministerio de Agricultura. En términos claros, la Ley definió la Unidad Agrícola Familiar –UAF-[6] como unidad de reparto, impidió la adquisición de baldíos por encima de esta unidad y prohibió su acumulación; también estableció criterios para usos campesinos con la figura de las zonas de reserva campesina –ZRC- y delimitó el acceso de sociedades con la figura de zonas de desarrollo empresarial –ZDE-[7]. Al igual que en las leyes anteriores, se exige que cualquier uso de baldíos por sociedades se hace en extensiones y condiciones definidas por el Consejo Directivo del Incoder y solo será posible la titulación si la explotación se ha hecho bajo un contrato celebrado con el Instituto en el que se acuerde y lleve a cabo la explotación de mínimo dos terceras partes del predio dentro de 5 años posteriores a la firma del contrato. Se admite por una sola vez la solicitud extensión que puede ser igual a la inicial bajo un contrato por dos años. Si se cumplen las condiciones pactadas el Instituto puede autorizar la venta del baldío y define su precio; si las condiciones no se cumplen, hay caducidad del contrato y se recuperan los baldíos respectivos. Es útil aclarar que se han constituido seis (6) ZRC, en tanto la figura de las ZDE no ha operado hasta la fecha.
El plan de desarrollo del actual gobierno, aprobado por Ley 1450 de 2011, pretendió modificar en sus artículos 62 y 63 el espíritu y contenido de la Ley 160 de 1994, en particular en sus artículos 82 y 83 relacionados con la UAF y ZDE, introduciendo, para el uso de los baldíos, figuras de leasing, arriendos de largo plazo, concesiones u otras modalidades que no impliquen la transferencia de propiedad. La Corte Constitucional –Sentencia C-644 de 2012- declaró inexequibles los artículos porque consideró que eran regresivos, propiciaban la concentración de la propiedad y eran un retroceso en el deber del Estado de proveer tierras a los campesinos.
Las pretensiones del gobierno se ponen nuevamente de manifiesto en Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural en sus artículos 284 –sobre la concesión de derechos reales de superficie-, 311 –determinación de ZDE-, 312 –de cómo las sociedades podrán solicitar los derechos reales-, y 314 –del registro nacional de proyectos productivos-, entre otros. Este Proyecto no ha sido presentado para trámite en el Congreso de la República, pero el afán por legalizar el uso y abuso de los baldíos llevó al actual ministro de agricultura a presentar un proyecto con similares características que debió retirar por orden del presidente.
Está de presente para este largo período de más de siglo y medio que la tensión por los baldíos continuó y se manifiesta de formas distintas, y que el antagonismo básico entre campesinos, terratenientes y empresarios no se ha resuelto dada la combinación de intereses y prácticas mutuas entre un Estado que no ha asumido una política de manejo del territorio nacional y el comportamiento de élites empresariales que estiman que sus decisiones económicas son más determinantes que la ley misma.
De hecho, la Contraloría General de la República adelantó una investigación sobre el tema, de la cual se resaltan los hallazgos relacionados con la acumulación de baldíos por particulares a partir de actualizaciones del área sin el lleno de los requisitos y la deficiente gestión jurídica del Incoder en la recuperación de los acumulados irregularmente por particulares.
La situación actual
160 años de disputas por la tierra, la ampliación de la frontera y su dominio, arrojan el siguiente resultado práctico en términos de su uso:
- Aún hoy, no se sabe cuáles son las tierras baldías de la Nación, si bien la anterior administración del Incoder actualizó una base de los baldíos repartidos hasta el año 2012, que estima en 23.431.557 has y en 619.937 predios[8]. Pero como en el siglo XIX, aún hoy no se sabe exactamente en manos de quién están los baldíos.
- Hay un potencial de 22.5 millones de has para la agricultura, pero solo se sembraban en 2012, según los registros de Agronet, que no registra todos los departamentos, 3.163.280 has en cultivos predominantemente campesinos y 1.637.635 has en predominantemente capitalistas, para un total de 4.800.914 has. La estructura de la producción agrícola empresarial está concentrada en islas productivas, en tanto la campesina está dispersa en los territorios.
- Se estima que hay 40 millones de has en pastos y rastrojos con 26 millones de cabezas de ganado, y solo deberían usarse 15 millones de has según condiciones agroecológicas.
- La frontera agrícola es inflexible a la ampliación y dinámica en su interior, y la frontera pecuaria es dinámica en su expansión y rígida en su interior, lo que explica las formas de uso, la tendencia a la concentración de la propiedad y los conflictos.
- El INDH 2011 estimó un índice Gini de concentración de propiedad de la tierra de 0.87.
- Hay una tragedia humanitaria de grandes proporciones que se traduce en el desplazamiento forzado de más de 5 millones de personas, despojos directos de tierras de más de 6.5 millones de has, y una apropiación ilegal de 4 millones de has de baldíos.
- Hay una serie de conflictos no resueltos sin acudir al espíritu bélico y coercitivo que ha caracterizado la historia de la tierra en Colombia.
Los congresistas Wilson Arias y Jorge Robledo, además de coadyuvar en la demanda de los artículos del plan de desarrollo, han denunciado desde el año 2013 el acaparamiento e intento de apropiación ilegal de baldíos sobre tierras asignadas a familias campesinas, en casos específicos como los siguientes: Pacific Rubiales, 7.526 has en Puerto Gaitán, Meta; Indupalma, 4.000 has en San Alberto, Cesar; Agroindustriales El Palmar SAS, predio La Veremos en Vichada.
Oxfam presentó un estudio que revela la apropiación y acumulación de 52.575 has en 36 predios por parte de la empresa Cargill[9], y de 3.655 has en 3 predios por la empresa Forest First, ambas de los Estados Unidos, con filiales en Colombia[10].
Estamos entonces en una situación similar a la del siglo XIX y comienzos del XX, cuando se hacían adquisiciones de tierra que superan el límite permitido, bajo la disculpa que la inversión privada es superior a la ley. Pero hoy en día se concentran tierras y usurpan baldíos usando figuras jurídicas como las sociedades anónimas simplificadas, bajo asesoría de firmas de abogados y aprobación de jueces; o se compra a través de diversas empresas que integran un mismo consorcio empresarial, o mediante la constitución de patrimonios autónomos -uso de terceros para que figuren como aparentes propietarios-.
Estarían para el debate preguntas del siguiente orden:
- ¿Cuál es la opinión de los señores y señoras postulados a la candidatura presidencial para el período 2014-2018 sobre este problema de los baldíos, teniendo presentes los antecedentes señalados? ¿Tiene una valoración diferente de esta historia?
- ¿Cuál es su propuesta sobre el uso de los baldíos?
- ¿Qué impide que en Colombia se dé un debate abierto sobre los usos ineficientes de la tierra, en particular, de 25 millones de hectáreas de sobreuso en pastos y restrojos?
- ¿Estiman que el modelo de la agricultura empresarial, atrapada en 1.6 millones de hectáreas y expandiéndose sobre tierras campesinas y algunas compras ilegales de tierras, es el modelo a seguir?
- ¿Tiene sentido y pertinencia la inversión extranjera en tierras?
- ¿Cuál es su valoración y el papel que estiman deben tener las familias campesinas en el uso de los baldíos y en el desarrollo rural?
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[1] Para un breve resumen sobre el tema, se aprovecha el trabajo de Catherine LeGrand, "Colonización y protesta campesina en Colombia 1850-1950", publicado en 1988 por la Universidad Nacional.
[2] Desde 1850 los baldíos ofrecieron varias oportunidades para manejar la situación política y económica: fueron la alternativa democrática al rígido sistema de latifundios, permitieron el acceso a la tierra a campesinos pobres, brindaron independencia y oportunidad para mejor las condiciones de vida, y fueron válvula de seguridad para descargar tensiones sociales.
También permitieron que los terratenientes usaran la colonización para incrementar el valor de sus propiedades, controlar el procesamiento de materias primas y subordinar a la población de los colonos; entre 1850 y 1930 la adjudicación de baldíos contribuyó a la consolidación de grandes propiedades y a generar conflictos por el antagonismo básico con los campesinos.
[3]El banano apareció como un cultivo importante hacia el año 1900, y se estima que la United Fruit Company, de ingrata recordación por sus prácticas, llegó a acumular entre 1899 y 1929, cerca de 60.000 has solo en la zona de Santa Marta. La American Colombian Corporation acumuló rápidamente 100.000 has en 5 municipios del Magdalena Medio y se estima que llegó a acumular 600.000 has más, y la Union Oil Company tuvo 160.000 has entre Cundinamarca, Huila y Meta.
Es un hecho dramático el que durante todo el siglo XIX nadie sabía cuáles eran las tierras de propiedad privada y cuáles las de dominio público. Se carecía de datos de las concesiones otorgadas, pues entre otras, los solicitantes de concesiones eran responsables de verificar por sí mismos los predios a que aspiraban.
[4] La apropiación por usurpación de los baldíos era beneficiosa porque no recaían cargas tributarias, se valorizaba ante cualquier desarrollo de infraestructura, era garantía para préstamos, era una valla frente a procesos inflacionarios, no demandaba garantías laborales, representaba una acumulación para ventas futuras, generaba prestigio político del cual se derivaban rentas políticas, y apropiar las tierras de colonos representaba ahorros pues ellos ya las habían “civilizado”.
[5] La reacción de terratenientes, políticos y empresarios no se hizo esperar. La Sociedad de Agricultores de Colombia –SAC- y la Federación de Cafeteros de Colombia asumieron la causa de los terratenientes, y la primera dio origen en 1933 al Sindicato de Propietarios y Empresarios Agrícolas, que trató de intervenir en los litigios de Cundinamarca y Tolima. Fedecafé patrocinó en 1935 la fundación de la Acción Patriótica Económica Nacional para montar una campaña más poderosa contra los ánimos de redistribucionistas.
[6] La Resolución 041 de 1996 del Incora determinó las extensiones de UAF.
[7] El Acuerdo 028 de 1995 de la Junta Directiva del Incora estableció el procedimiento para concertación y definición de las ZDE.
[8] De estos predios, el 34.5% son menores a 1 hectárea y son el 0.15% del área. Los predios mayores de 500 hectáreas son el 40% del área y el 1.11% de los predios, según estudio de la CGR.
[9] Esta empresa respondió a Oxfam que su “intención es generar desarrollo y mejorar la seguridad alimentaria nacional (generamos empleo, construimos infraestructura, canalizamos los humedales, abastecemos el mercado alimentario nacional)”, pero a su vez, manifiestan que “el negocio de la tierra no es nuestro negocio” y que “se fraccionó la compra para proveer flexibilidad para vender pequeñas parcelas más adelante”. Señalan a Oxfam de ser una “amenaza (para) la seguridad alimentaria”, de lo cual hizo eco la SAC al tildar a la organización de “irresponsables porque ahuyentan la inversión extranjera”, pues “esa región solo se puede desarrollar con la inversión extranjera”, siendo “importante para el país tener seguridad jurídica”, en un contexto en el cual, dice la SAC, “hay más de 600.000 predios en situación de incertidumbre jurídica; el desorden es de tal tamaño que se requiere una amnistía”.
[10] También se ha venido discutiendo el tema de la compra masiva de tierras por parte de empresas como Manuelita S.A., el grupo AVAL, Odin Energy, grupo Mehag, Texas Biodisel Corp, Poligrow, Ethanol Consortium Board y Alcohol S.A., grupo Eframovich, grupo Smurfit Kappa Cartón de Colombia, Agropecuaria Santa Rita, cementos Argos y Maderas Cóndor, entre otras.
