Con el gobierno de Iván Duque, el proceso de ejecución de los Acuerdos de La Habana en lo que tiene que ver con los temas de competencia directa del Ejecutivo como son la llamada Reforma Rural Integral, la sustitución de cultivos ilícitos, la atención a las víctimas del conflicto y a los guerrilleros desmovilizados, la seguridad de estos y de líderes sociales, entran en un proceso de organización y dinamización de su ejecución con base en los avances y experiencias que dejan los dos primeros años de su puesta en marcha y en unos énfasis que el nuevo gobierno quiere resaltar. Es claro que ni los va a hacer trizas como plantearon algunos ultraradicales al calor del proceso electoral, ni tampoco va a recorrer exactamente la senda iniciada por Juan Manuel Santos.
Iván Duque, sin negar la realidad de una gran deuda de la sociedad colombiana con su población rural y en general con el mundo rural, acumulada por años, un planteamiento reiterativo en el discurso santista, sin embargo enfatiza un asunto más concreto y más directamente ligado a la superación del conflicto armado, como es la necesidad de atender prioritariamente y sin discriminación alguna a sus víctimas y, novedoso por la importancia que le da, a los soldados rasos de la guerrilla, a la guerrillerada, conformada en su mayoría por jóvenes que solo saben de la guerra y que hoy enfrentan un horizonte sin perspectivas, a los cuales el Estado y la sociedad necesitan facilitarles en condiciones de dignidad, su inserción a la sociedad no solo porque es una obligación del Estado luego de la entrega de las armas, sino porque el país requiere que sean jóvenes con una perspectiva de futuro diferente a vincularse a una organización armada como única forma de sobrevivencia.
El gobierno replantea las prioridades o énfasis que tendrá el desarrollo de los acuerdos durante su mandato. Acuerdos que al menos en un primer momento o etapa de su ejecución deben centrarse en la consolidación del imperio de la legalidad en el conjunto del territorio. Paz con legalidad es el nombre del programa gubernamental, que busca prioritariamente cerrarle el paso a la acción de los grupos armados y al empleo de las vías del hecho, a partir de garantizar la plena vigencia de un régimen democrático gracias a la presencia y acción del Estado en el conjunto del territorio de la Nación, que es a la fecha la principal debilidad del postconflicto por no haber previsto el anterior gobierno que con el repliegue de la paraestatalidad que durante tantos años encarnaron las FARC en determinadas regiones del territorio nacional, el Estado debía proceder simultáneamente a restablecer allí su presencia y autoridad, pues de lo contrario, como efectivamente sucedió ,esos territorios especialmente aquellos con narcocultivos, empezarían a ser disputados por organizaciones de diferentes pelajes pero con un elemento común, su carácter violento y de apoyo a todas las formas de ilegalidad organizada, que hoy señorean en los campos colombianos.
Paz con legalidad es un enfoque nuevo sobre el sentido y alcance de los acuerdos, que coloca en un segundo plano la transformación rural que era la prioridad o preocupación central en el discurso político nacido del postconflicto. Para Iván Duque la preocupación central e inmediata, es que el Estado encarnando la legalidad democrática cope esos espacios para cerrarle el paso a las paraestatalidades de diferentes signos ideológicos que a sangre y fuego e intimidando cuando no simplemente eliminando a quienes se les oponían, establecieron sus condiciones, sus leyes, sus prioridades económicas y hasta su régimen impositivo, y que hoy ante la salida de las FARC de sus antiguos espacios buscan ampliar su radio de acción y de control territorial, poblacional y económico. Los hechos continuos de sangre que se han vivido en estos meses posteriores a la firma de los acuerdos y a la entrega de armas por las FARC, le dan la máxima prioridad a esta tarea.[1] (El Secretario General en su informe al Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, expresa su preocupación por la violencia contra dirigentes sociales que no cesa después de la firma de los acuerdos y que ocasionó 28 alertas tempranas en el 2018; los caracteriza como atentados originados por diferentes causas ligadas fundamentalmente a actividades económicas criminales como tráfico de drogas, minería, extorsión, gravámenes extorsivos y competencia por el control de zonas utilizadas para transportar mercancías ilícitas).
Las prioridades de la Paz con legalidad
De manera general, en el documento gubernamental se distinguen tres líneas de trabajo complementarias para el logro del propósito general:
La estabilización socioeconómica
Las condiciones que permitan alcanzar el objetivo de la estabilización socioeconómica dependen de la capacidad de la economía en general y de la rural en particular, que no es solo la del trabajo directo de la tierra, para generar empleos dignos y formales; y de adelantar una política de capacitación y apoyo de las iniciativas de emprendimiento económico especialmente de los jóvenes; complementado con garantizarle al conjunto de la población, familias y comunidades especialmente las rurales, el acceso oportuno a bienes públicos y sociales, que permitan cerrar la brecha urbano -rural en términos de equiparar las condiciones de una vida digna.
Por el sentido de la propuesta, se les da especial importancia a los servicios de seguridad y de justicia, con la constitución con carácter permanente de una jurisdicción agraria dotada con los mecanismos que le reconozcan a la población rural, sin excepción alguna, el derecho a acceder a un servicio de justicia ágil, oportuno y garantista, con enfoque de género y ajustado a las características de las poblaciones a atender; respetuoso del estado de derecho y de la propiedad privada. Una justicia que prevenga enfrentamientos y que proteja los legítimos derechos de los poseedores de buena fe, frecuentes en un mundo rural con un alto grado de informalidad en la tenencia y la titularidad de la tierra y en donde su despojo no siempre enfrenta directamente a un despojado y a un despojador, sobre todo cuando muchos de esos despojos fueron de pequeñas propiedades. En el corazón de la política, la estabilización social buscada exige el fortalecimiento de la legalidad.
Es importante destacar que la paz con legalidad del gobierno hace claramente explícito la exigencia de que gobierno y guerrilla cumplan lo acordado y las reglas establecidas; el gobierno con la puesta en marcha de los diferentes programas acordados y los exguerrilleros con su comportamiento ceñido a la legalidad y su colaboración con las instancias establecidas para el esclarecimiento de los hechos y de las responsabilidades de unos y otros.
La estabilización económica como objetivo central de la política gubernamental, está focalizada en la atención a las víctimas y a los guerrilleros que se han acogido a la reincorporación y que se mantienen desarmados, asentados en los 169 espacios territoriales de capacitación y reincorporación, de los cuales ya hay 24 montados o en proceso de montaje y/o mejoramiento. Espacios localizados en los 170 municipios y 16 subregiones que el anterior gobierno identificó como los más críticos en términos del nivel de violencia. Para evitar la ocurrencia tanto de conflictos como de rechazos de las víctimas y de los reincorporados, por parte de las comunidades a las cuales se van a integrar, frecuente en pasados procesos, y reducir los índices de estigmatización de los excombatientes, el gobierno definió que los programas y acciones emprendidas incluirán a la población receptora, de manera tal que el conjunto de la población se beneficie de los programas.
Empezando el nuevo gobierno, en el mes de Septiembre se restableció la operación del Consejo Nacional de Reincorporación que abordó la tarea de diseñar e implementar una hoja de ruta planificada para la estabilización que guie el desarrollo ordenado y coordinado de la política nacional para la reincorporación, con sus componentes de ingresos, tierras, distribución de alimentos, salud y política de género. Este trabajo se sustenta en once planes de acción para la transformación rural en esos territorios a partir de consultas ciudadanas adelantadas a finales del año pasado, para conocer las necesidades y la visión de las comunidades de su desarrollo, para proceder a elaborar los correspondientes PDET que se integran para su ejecución en la mencionada hoja de ruta.
Por iniciativa de los gobernadores ya se han constituido o están constituyéndose nueve mesas departamentales para reunir a las autoridades territoriales, al sector privado, a las universidades y organizaciones sociales en la tarea de facilitar la inclusión en los planes territoriales de desarrollo, las necesidades específicas del proceso de reincorporación y, a su vez, adaptar las estrategias nacionales a las condiciones específicas de los distintos territorios, con miras a superar una de las principales falencias que se presenta actualmente, la descoordinación entre los PDET, los planes de reincorporación y el Programa nacional integral de sustitución de cultivos (PNIS).
El gobierno busca desatascar y agilizar la ejecución de los programas acordados, no por la vía de establecer regímenes de excepción para los distintos asuntos, sino mejorando la capacidad de gestión del gobierno en sus diferentes agencias y niveles, en términos de coordinación y articulación horizontal entre los ejecutores, y vertical entre la política general definida en el centro y su concreción y ejecución en el ámbito territorial. El programa gubernamental plantea presentar un proyecto de ley de reforma de la Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo para poder articular los instrumentos de la planeación nacional con los de la planeación territorial. Igualmente establecerá en el DNP un sistema de información territorializado para el postconflicto para apoyar a la planeación nacional y territorial a largo plazo, con su correspondiente sistema de alertas [2]( El informe del Secretario General de la ONU destaca cómo ya están en marcha 49 proyectos de generación de ingresos, colectivos e individuales, y se han presentado 294 proyectos de iniciativa de las personas, que en la práctica están señalando la importancia fundamental de que los proyectos les abran espacio a la iniciativa ciudadana, con lo cual se agiliza y enriquece su gestión y ejecución y se facilita que las personas se identifiquen con la política).
En los espacios territoriales de capacitación y reincorporación, y hasta el próximo 15 de Agosto, los exguerrilleros tienen acceso al estipendio mensual y a los servicios de salud prestados en las instalaciones médicas que allí operan. El gobierno está considerando que estos espacios se transformen progresivamente en unidades regulares de la administración territorial. Estudia igualmente la formalización de los puntos de reagrupamiento surgidos de manera espontánea en las zonas rurales y la organización de la reincorporación en las zonas urbanas.
Son espacios desde los cuales se construirá la ruta de certificación de competencias laborales, teniendo en cuenta la validación de los saberes y conocimientos previos que poseen tanto las familias como las comunidades. Simultáneamente, en un trabajo conjunto y coordinado entre el SENA, la cooperación internacional y un sector privado que la política considera que está llamado a jugar un papel destacado en las tareas concretas del postconflicto, se abordaran los campos de capacitación, empleabilidad e identificación de líneas productivas de acuerdo con las demandas regionales, con miras a implementar un modelo de formación en entornos productivos específicos.
En esta tarea de formación y de estructuración y gestión de proyectos pueden ser de gran valor los aportes tanto de las universidades como del sector empresarial, con su conocimiento y experiencia. Cuando la índole y características del proyecto lo permitan y los participantes así lo deseen, se podrán estructurar en esquemas asociativos. Todo proyecto debe empezar por la definición del tema de la comercialización de la producción, de la vinculación del proyecto a cadenas productivas y/o de comercialización.
Estas iniciativas de emprendimiento, complementadas con los programas de empleo de la Agencia Pública de Empleo y del Sena, conforman la ruta para acceder a los programas de generación de ingresos con su componente de procesos de corresponsabilidad público–privada para la promoción de un empleo diversificado, estable y formal, la estrategia principal para garantizar el ingreso y permanencia en la legalidad de los antiguos combatientes; previamente deben participar en los ya mencionados procesos de capacitación y validación de saberes.
La cuestión de la tierra pierde centralidad en el discurso del postconflicto. En el nuevo documento de política no se mencionó el procedimiento de acceso, como estaba planteado desde los acuerdos. Parece claro que el tema se mantiene pero como uno de los elementos que conforman la situación rural que se busca solucionar, ya no como el elemento que finalmente explicaría toda la problemática y el conflicto rural y su superación. Se reconoce que hay circunstancias en las cuales es un asunto crítico que debe ser abordado de manera concreta, específica; concretamente para resolver las necesidades de vivienda rural y respecto a algunos proyectos productivos, que no todos como estaba planteado inicialmente; las carencias que ha conocido el campo, sus pobladores y su actividad productiva no son solo de tenencia y acceso a la tierra. La restitución y titulación de las tierras arrebatadas por la fuerza o por medio de argucias jurídicas, se mantiene como elemento central de la atención de las víctimas.
Es claro que el asunto de la tierra se circunscribe a la atención de las víctimas despojadas, sin pretender avanzar hacia una reforma agraria que pretenda modificar la tenencia existente antes de la irrupción de los violentos; se mantiene que para las víctimas la acción gubernamental tiene una vocación de transformación de las condiciones que tenían esas familias para trabajar y para vivir cuando fueron víctimas del conflicto armado en su territorio. No otro es el sentido de precisar que el acceso al uso de la tierra se dará “cuando ello sea relevante para adelantar las acciones necesarias para garantizar la estabilización socio económica y el cumplimiento de los compromisos asumidos por estas personas en el proceso de reincorporación”.
Respecto al Fondo Nacional de Tierras el gobierno plantea la necesidad de verificar las cifras presentadas al final de la administración anterior por la Agencia de Tierras. Pero no solo su cantidad sino también sus condiciones para ser tituladas individualmente a campesinos o colectivamente a comunidades étnicas reconocidas. Respecto al instrumento del catastro multipropósito, el gobierno plantea que no necesita ser creado por ley, sino que se materializa administrativamente a partir de las líneas de un Conpes aprobado en el mes de Diciembre. Para continuar y fortalecer el programa de actualización catastral por medio de la metodología del barrido predial, el gobierno duplicó la partida presupuestal para el 2019.
Expedirán por decreto el plan de zonificación ambiental para delimitar la frontera agrícola, ajustar el inventario de tierras de la Nación y caracterizar el uso de las áreas sujetas a un manejo ambiental. Elaborarán el plan de adecuación de tierras y recuperación de suelos, dirigido a los receptores de tierras del fondo de tierras.
Deja planteada la cuestión de la financiación de los programas de subsidio para la adquisición de tierras, que podrían tener participación de las comunidades locales; así como establecer las formas para acceder a las tierras del Estado y la asignación de los derechos de uso.
La sustitución de cultivos
El Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) ha tenido en principio una ejecución significativa[3] (Según cifras de UNODOC el programa cuenta con 99.096 familias y 51.721 hectáreas inscritas de las cuales 32.929 ya han sido erradicadas manualmente). Para el gobierno Duque el desafío está en darle continuidad y credibilidad frente a los campesinos comprometidos; ante todo, garantizar el reinicio y el cumplimiento en los pagos a quienes estén efectivamente erradicando sin resembrar, En segundo lugar, la ejecución quedará a cargo de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) encargada de desarrollar una hoja de ruta que permita reorganizar el programa con un enfoque que reconozca las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y de las comunidades; incluirá un programa de asistencia técnica para la producción y la organización de dinámicas de encadenamientos productivos, a partir de la vocación productiva del territorio en cuestión, con una visión de asociatividad que favorezca el trabajo productivo y de comercialización. Lo anterior se complementa y potencia con la oferta de los bienes públicos que requiere tanto la actividad de producción y comercialización como el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias y de la comunidad. La hoja de ruta contempla el establecimiento de alianzas con el sector productivo para la estructuración y ejecución de proyectos productivos locales.
El PNIS se articulará a las transformaciones estructurales de la sociedad rural en tanto que programa de transición que no reemplaza a la política rural, sino que la impulsa y complementa, como componente de los PDET y de las acciones de la ADR, en tanto que instrumento de política que contribuye a la renovación del territorio.
La atención a las víctimas
El tercer gran compromiso de los acuerdos a cargo del Ejecutivo, es la atención a las víctimas para lo cual va a desarrollar acciones en dos sentidos. Primero, para superar la fragmentación en que se encuentra la política y la necesidad de sincronizar la ley de víctimas con el Plan marco de implementación de los acuerdos y desarrollar herramientas metodológicas para articular los planes de reparación colectiva con los PDET y los PNIS. En segundo lugar, para definir un posible sistema para la transferencia y administración de bienes de las FARC, en el marco del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición.
Los recursos y las metas de la política
Es un documento claro en presentar un replanteamiento de la política de ejecución de los acuerdos que enfatiza en tres puntos principales. El primero es centrar la acción y la atención de la política en los asuntos que son competencia directa del Ejecutivo y que tienen que ver directamente con atender el restablecimiento de derechos y de mejoramiento en términos de transformación de las condiciones de vida y de trabajo de las víctimas de la violencia en la perspectiva de lograr equilibrar una estructura seriamente afectada, inclusive distorsionada por el conflicto armado y sus consecuencias, y garantizar que en el conjunto del territorio nacional se garantice la vigencia de la legalidad que proporciona la presencia y la acción del estado democrático, acabando con las paraestatalidades reinantes. Es un ajuste administrativo de la acción estatal, a partir de un diagnóstico sencillo: el problema de la aplicación de los acuerdos es de desorden, descoordinación y dispersión de responsabilidades y recursos; a solucionarlo apuntan los cambios.
El segundo punto es precisar el sentido de los acuerdos en cuanto a la necesidad de recuperarle al Estado, a sus normas y autoridad, su presencia y vigencia plena, como condición necesaria para que el proceso de transformaciones planteado se haga realidad, que es aún más urgente dado al recrudecimiento de la violencia luego de la reinserción de las FARC y la indolencia o incapacidad mostrada por el Estado de hacer presencia inmediata en los territorios de donde esa guerrilla se ha retirado, máxime cuando es ya claro que el único factor de violencia no eran las FARC.
El tercer punto de énfasis, en concordancia con lo acordado, es que se trata de una política que busca hacer eficaz la atención a las víctimas, al enfrentar el desafío administrativo de superar la fragmentación y desarticulación que presenta la actividad de las entidades, y la imposibilidad, por falta de herramientas metodológicas, para articular los planes de reparación colectiva, los PDET y los planes integrales de sustitución; finalmente la no sincronización entre la ley de víctimas y el plan marco de implementación de los acuerdos. Vale la pena destacar cómo el planteamiento gubernamental le da pleno reconocimiento a la atención a la guerrillerada desmovilizada, que no había sido debidamente considerada en los planteamientos del anterior gobierno.
Es un documento parco en lo que a metas cuantitativas y a recursos se refiere y parece desconfiar de las que se habían establecido en el gobierno anterior, dejando un margen para que a medida que se precisen concretamente las tareas, pueda hacerse una operación semejante con las cifras. En los presupuestos se destacaran los proyectos que correspondan con la política de estabilización. El OCAP de paz tendrá la tarea de preparar los proyectos globales, identificar los PDET donde se ejecutaran los recursos y organizar el manejo fiduciario de los recursos de regalías que se destinaran para el efecto. El Fondo para la Paz coordinará las fuentes de recursos y sus complementos, su manejo fiduciario y apoyará su selección estratégica.
En resumidas, el compromiso del gobierno de Iván Duque con el desarrollo de los Acuerdos de La Habana está cimentado en un planteamiento realista que busca aterrizarlos para hacerlos realizables; parece diferir del anterior gobierno no tanto en su contenido, que respeta, como en su alcance. Entiende que el desafío ahora está en lograr su ejecución efectiva, con orden y coordinación gracias a la asignación precisa de responsabilidades; que las metas de financiación y de ejecución deben revisarse juiciosamente para ni prometer ni comprometerse con metas inalcanzables. El mensaje que transmite es más gerencial que de simple discurso político, que es necesario empezar bien y con pisada firme para garantizar el éxito de un proceso que no es ni milagroso ni puramente voluntarista, que requiere de acciones materializadas gracias a un esfuerzo continuado, que permitirán alcanzar resultados ciertos en el tiempo.
Referencias:
Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia, Kroc Institute-Universityof Notre Dame
Política de estabilización “Paz con legalidad”, Alta consejería presidencial para la establilización 17/12/ 2018
"Los ajustes de Duque al Acuerdo de paz", El Nuevo Siglo, 10/ 2018
Cuarto Informe de Secretario General al Consejo de Seguridad sobre la Misión de Verificación de la ONU en Colombia: https://colombia.unimissions.org
"Duque no hizo trizas el Acuerdo en 2018 pero tampoco le dio protagonismo": www.Lasillavacia.com 13/1/2018
