A continuación se establecen los soportes normativos sobre los presupuestos municipales.
Los artículos 313, 315 y 345 de la Constitución Política establecen:
Artículo 313. Corresponde a los concejos:
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Artículo 315. Son atribuciones del alcalde:
5. Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
(…)
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
Artículo 345.
En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Las disposiciones transcritas consagran el principio de legalidad del gasto, que establece que en efecto no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no se encuentre contemplado en el presupuesto decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales.
El inciso 1° del artículo 109 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, señala que, en lo pertinente, los municipios deben guiarse por las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto:
Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Ahora bien, tratándose de las modificaciones presupuestales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señala que las mismas buscan adecuar el presupuesto a nuevas condiciones económicas, sociales, que se puedan presentar durante la ejecución de los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública o de los proyectos de inversión, y que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación presupuestal.
En tal sentido, conforme a lo anterior y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 —ya citado—, el régimen de modificaciones al presupuesto de los municipios debe adecuarse a lo dispuesto por los artículos 76 a 88 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo que fuere pertinente.
Entonces, las modificaciones que, eventualmente, pueden llegar a concretarse en las entidades territoriales en razón de factores como el cambio de comportamiento de la economía no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo político, social o ambiental —entre otros—, pueden ser de cuatro clases: adiciones, traslados (créditos y contracréditos), reducciones y aplazamientos. En ese marco, la regla general señala que "el presupuesto es preparado por el Ejecutivo, la discusión y aprobación, en cambio, le corresponde al Congreso o a las corporaciones como representantes directos de los ciudadanos. Estos, con la anuencia del ejecutivo, pueden realizar aportes o modificaciones a las propuestas del gobierno.
Tratándose de las entidades territoriales y las modificaciones de su presupuesto, la iniciativa para llevar a cabo las mismas está en cabeza del ejecutivo quien las presentará a las corporaciones de elección popular y este las puede delegar para que las realice el alcalde.
Entonces tenemos que la adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitación de funciones
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional, las modificaciones del presupuesto general de rentas y gastos que se requieran deben ser autorizadas por la corporación pública de elección popular que corresponda. En tal sentido, es claro que la orden constitucional consiste en que una vez aprobado el presupuesto, el ejecutivo no podrá hacer ninguna modificación que no haya sido autorizada por el Concejo Municipal.
En sentencia C-357 de 1994, la Corte Constitucional señaló que para modificar el presupuesto el ejecutivo siempre debe contar con la voluntad concurrente de la corporación de elección popular:
Frente al tema que nos ocupa ha expresado la Honorable Corte Constitucional así:
El que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos (Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía).
Por axioma antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado; pero no lo amplio cuando es claro, ni lo genérico cuando es limitado y nítido. Tampoco es admisible identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso (...) Lo que exige la Constitución en materia de facultades extraordinarias es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad (Sentencia C-74 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón).
Lo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquéllas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua (CSJ, sent. noviembre 19/85, M.P. Manuel Gaona Cruz).
Siguiendo con el mismo asunto la doctrina colombiana ha expresado:
5.3.2 Modificaciones al presupuesto de gastos aprobado por el cuerpo colegiado.
Las modificaciones al presupuesto están sometidas al principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. Ello quiere decir que la composición del gasto aprobado por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales solo pueden ser aumentadas o modificadas por dichos cuerpos colegiados.
El presupuesto de gastos debe ser aprobado por el respectivo Cuerpo Colegiado a nivel de Secciones distinguiendo entre Gastos de funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública y Programas y subprogramas de inversión (Mejía Cardona, Mario. El Laberinto Fiscal. Escuela Superior de Administración Pública. Bogotá, 2002).
Ahora bien, el Concejo Municipal debe tener en cuenta que por tratarse de una iniciativa mediante la cual se desprende de unas facultades que le son propias para trasladarlas al alcalde municipal de conformidad con el numeral 3º del artículo 313 constitucional, una vez concedidas estas facultades solo es posible volver a recuperarlas o por vencimiento del término para el cual fueron concedidas o mediante la presentación de un nuevo acuerdo por parte del alcalde municipal dado que la iniciativa es exclusiva del alcalde municipal de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 71 de la ley 136 de 1994.
