En las últimas semanas se introdujo un nuevo protagonista al ya agitado debate público colombiano: la reforma tributaria, eufemísticamente conocida como Ley de Solidaridad Sostenible. Su intención corresponde a cubrir el déficit fiscal y el desbalance en las finanzas públicas a causa de la pandemia, que en 2020 alcanzó la estrepitosa cifra de 7,8% y se estima que para 2021 será del 8,6%, según cifras del Ministerio de Hacienda. Además, un objetivo paralelo del proyecto original de reforma es financiar la agenda social desplegada por el gobierno nacional para financiar los programas de asistencia a la población más pobre y vulnerable afectada por la crisis económica. La apuesta gubernamental apunta a dos fuentes principales de recaudo para el proyecto de ley, que corresponden al aumento de la base de contribuyentes para personas naturales y los ingresos provenientes de la reforma al Impuesto de Valor Agregado (IVA). Aunque el consenso de la academia parece indicar que la reforma apunta hacia la dirección correcta, la realidad manifiesta que los cambios propuestos para el régimen del IVA son un arma de doble filo.
Es bastante común que el gobierno tantee los ánimos y la viabilidad de ciertos puntos de la reforma mediante apariciones esporádicas de sus funcionarios de Hacienda en los medios de comunicación y sus participaciones en eventos gremiales, antes de hacer público el proyecto de ley oficial. Entre ires y venires, siempre se revela un axioma fundamental cuando de temas tributarios se habla: a nadie le gusta pagar impuestos y todo es fenomenal mientras el Estado no meta la mano al bolsillo propio. Esta situación hace que la propuesta inicial del gobierno se desinfle y, después de varios ajustes, la reforma resulte menos ambiciosa que la original. En este punto, debe llamar especial atención que, de las fuentes, aquella que sufrió la más grande "macheteada" fue la reforma del IVA que, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley ante el foro de la ANIF, el pasado 7 de abril, tenía la intención de recaudar 10,5 billones de pesos, pero en cuestión de una semana la cifra se redujo a 7,3 billones. ¿Qué pasa entonces con el IVA, que la hace una cuestión "de vida o muerte" en la discusión de la reforma tributaria? Dos razones pueden explicar la situación.
En primer lugar, no cae muy bien en el público que, en medio de un contexto de crisis económica, donde el 15,9% de la fuerza laboral del país se encuentre desempleada y miles de firmas luchan día a día por mantenerse a flote, el gobierno decida gravar ciertos productos con IVA y eliminar ciertos beneficios y descuentos en la producción de ciertos bienes donde no se cobra este impuesto. Esto puede sonar —y suena— descabellado e indigna a primera vista, y esto lo saben muy bien las fuerzas políticas con intereses electorales en 2022. Es más, desde la comodidad opositora que supone calificar a la reforma como inmoral, empobrecedora y desquiciada, se saca provecho de la confusión ciudadana al respecto y el IVA empieza a fungir como el principal caballito de batalla "en defensa de la clase media y los olvidados de la sociedad". Es más, la impopularidad de la medida ha hecho que incluso el mismísimo partido de gobierno, el Centro Democrático, se distancie de la propuesta y tenga ciertos reparos antes de apoyar la reforma. ¡Hasta el presidente Duque se ha mostrado tímido en defender el proyecto de ley que propone su propio gobierno!
Además de la torpeza comunicacional que supone las desavenencias entre el gobierno y su partido, así como las constantes desautorizaciones presidenciales al ministro Carrasquilla, existe una segunda arista que erosiona el IVA como fuente de recaudo fiscal: los intereses gremiales. Las asociaciones empresariales e industriales del país suelen defender el statu quo de sus sectores a través de un argumento que va por la misma línea de lo anteriormente expuesto sobre el descontento ciudadano: la pérdida de bienestar del consumidor ante los mayores precios de los bienes y servicios afectados por la reforma al régimen del IVA. Sin embargo, este argumento esconde detrás una serie de beneficios para las empresas expresados en la exención y exclusión de centenares de productos del pago de impuestos. Según el informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios convocada por el gobierno nacional, el total de ingresos no percibidos por cuenta de exclusiones, exenciones y tarifas reducidas en el IVA, en 2019, fue de 75 billones de pesos —tres veces el monto que la reforma tributaria actual espera recaudar—. Justamente, entre sus principales recomendaciones se encuentran reducir estos beneficios y plantear una tarifa general menor al 19%, pero que igualmente supone un aumento de los ingresos fiscales.
Ahora bien, hasta el momento se han expuesto las inconformidades sobre el "garrote" gubernamental plasmado en el IVA, pero es indispensable no dejar de lado la "zanahoria" que se ofrece en el proyecto de ley. La principal apuesta del gobierno nacional en los usos de los recursos que se esperan recaudar con la propuesta original de reforma es su agenda de programas sociales, con la que espera brindar asistencia a la población más afectada por la crisis económica y evitar que las cifras de pobreza aumenten dramáticamente. En específico, el objetivo es lograr la permanencia del Programa Ingreso Solidario para garantizar un ingreso mínimo a los hogares que se encuentran en condición de pobreza y pobreza extrema, y complementar los programas de transferencias monetarias que actualmente ofrece el Estado colombiano, como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, además de la devolución del IVA. Es decir, los más desfavorecidos están en el centro del proyecto de ley. Con esto se espera que la pobreza extrema disminuya en cerca de 6% y alrededor de 3% en pobreza.
En este punto, la preocupación sobre el efecto del proyecto de reforma original —IVA más otros impuestos— es cómo esto afecta el bolsillo de los colombianos. ¿Mi capacidad de compra se va a ver reducida por cuenta de que, por ejemplo, más productos serán gravados con el IVA? Las cifras son contundentes al respecto. Si se organiza a los hogares colombianos de menor a mayor ingreso y se divide en diez grupos —los llamados deciles de ingreso—, se calcula que el primer decil —el 10% más pobre— aumentará su poder adquisitivo en un 68%, mientras que el decil más rico lo verá disminuido en un 4%, según cifras del Ministerio de Hacienda. Si, ahora, se quisiera evaluar el efecto sobre la "clase media", que por definición corresponde a aquellos hogares que han superado las trampas de pobreza y, según el DNP, sus ingresos se encuentran distribuidos entre 1’900.000 pesos y 7’500.000 pesos, correspondientes a los deciles 7, 8 y 9, las cifras respectivas serían -1%, -1% y -2%. Aunque la metodología de esta estimación está por evaluarse, son un buen indicador para desmentir los efectos apocalípticos que se presumen del proyecto de ley original sobre la clase media.
“Alto”, dirán muchas personas, “¿y no pues que el IVA es un impuesto regresivo?”. Sí y no, respondería Leopoldo Fergusson, profesor de Economía de la Universidad de los Andes. No, en la medida que mayor parte del recaudo por este concepto proviene del consumo de las personas de mayores ingresos, cuyo poder adquisitivo les permite acceder a una canasta de bienes y servicios mayor que las personas de menores ingresos. Sí, porque el porcentaje que representa el impuesto para los más pobres es más restrictivo para esta población sobre su presupuesto que lo que supondría para los más ricos. Entonces, ¿cómo se corrige este problema? Primero, el recaudo por cuenta del IVA, estimado en 7,3 billones de pesos, planea financiar el programa de Ingreso Solidario, las políticas de empleo y educación, y el mecanismo de compensación de este impuesto a los hogares más pobres y vulnerable por el mismo monto mencionado anteriormente. Sobre la compensación del IVA es importante recalcar que el monto devuelto a los hogares es cerca de tres veces más que el gasto promedio que realmente es "arrebatado" por este impuesto. De esta forma, el componente regresivo del impuesto al consumo es remediado, en clara consonancia con las recomendaciones del Comité de Expertos Tributarios.
Sin embargo, existe un "lunar" muy grande sobre la propuesta de reforma al régimen del IVA: los tres días anuales donde no se cobrará este impuesto. La medida es una clara y descarada contradicción del gobierno nacional con los planes de recaudo que propone en el proyecto de ley original. Envía un mensaje bastante equivocado sobre la naturaleza de los impuestos, ya que implícitamente hace creer que su pago es una carga onerosa e injusta sobre las personas y que, para remediar su efecto, se otorgan varios días al año para aliviar el bolsillo de los colombianos. El efecto no deseado de esta propuesta es una erosión de la cultura tributaria del país —que, por cierto, ya es bastante mala— y, peor aún, muy posiblemente termine por disminuir el recaudo del impuesto. Esto se explica por la planeación de las personas en sus decisiones de consumo para que coincidan con las fechas libres del IVA, por lo que más que incentivar la actividad comercial, la terminará aplazando y concentrado en ciertos periodos del año. De igual forma, esta decisión es sumamente regresiva puesto que los hogares con mayores ingresos serán los principales beneficiados a causa de estos descuentos, ya que su capacidad adquisitiva les permite acceder a bienes y servicios más costosos.
En conclusión, la reforma tributaria permite, en gran medida, “nivelar la cancha” entre las personas menos favorecidas y aquellas que se encuentran en mejor condición económica, a causa de la distribución desigual del ingreso en el país. Aquellos en los deciles más pobres se vieron más afectados por las políticas restrictivas, que tenían —o tienen— como intención reducir el número de contagiados de COVID-19 y las pérdidas humanas que esto supone. Las condiciones estructurales que hacen que esta población se vea abocada a la informalidad laboral y su estatus como trabajadores no calificados los hacen las primeras víctimas de la crisis económica. La apuesta gubernamental en el proyecto de ley original intenta reducir los impactos socioeconómicos negativos en materia de pobreza, por lo que el IVA se alza como una fuente de recaudo fiscal importante para financiar las políticas de asistencia social. Sin embargo, cambios en el régimen del IVA suponen un arma de doble filo, debido a la animadversión que despierta en ciertos sectores gremiales y de la población que se identifican como clase media, pero que a la vez constituyen un instrumento importante para mejorar la equidad en Colombia. Igualmente, existen grandes "lunares" que afectan la coherencia del gobierno al respecto —como la continuación de los tres días sin IVA— y que deben ser trabajados en el ejercicio democrático en el Congreso. No obstante, las cartas están dadas para dar un paso importante en la construcción de un país más justo.
