A la paz total le asiste el enorme reto de traducirse en un conjunto de acciones institucionales que orienten auténticas trasformaciones sociales en los territorios asediados por la persistencia del conflicto armado y por la presencia de organizaciones multicrimen.
Estas infraestructuras institucionales -a escala veredal, municipal, regional, nacional y hasta trasnacional- son fundamentales para apuntalar la paz total como una política de Estado que posibilite avanzar en profundas trasformaciones sociales.
Para trascender de la retórica asociada a una noción totalizante y no quedarse en la monumental expectativa de “acabar con todos los conflictos armados”, la paz total deberá transitar por múltiples niveles de interlocución, retomando las potencialidades del enfoque de paz territorial, y constituyéndose en un sólido referente de infraestructura institucional.
Inicialmente, el gobierno Petro, con la perspectiva de cimentar las bases de la paz total, deberá reforzar la totalidad de instituciones y organizaciones derivadas del acuerdo de paz; es decir, las agencias, direcciones, oficinas, unidades, redes, consejos, comisiones y sistemas de información creados para facilitar la ejecución del Plan Marco de Implementación (el sistema operativo del acuerdo de paz).
Esta amplia infraestructura institucional, resultado del cruce de múltiples trayectorias institucionales y procesos organizativos, se creó, con ciertas limitaciones y precariedades presupuestarias, durante el segundo gobierno de Juan Manuel Santos, pero fue con la llegada al poder de Iván Duque y con la imposición unilateral de su política de Paz con legalidad que se vio seriamente afectada en su capacidad, eficacia operativa y capital relacional.
Sin un esfuerzo decidido para reforzar las instituciones y organizaciones derivadas del acuerdo de paz, la paz total se convertirá en una evidente contradicción práctica, ya que no tiene sentido ambientar nuevos acuerdos -como resultado de negociaciones políticas con grupos guerrilleros- cuando la implementación del acuerdo suscrito con la extinta guerrilla de las Farc-EP se encuentra en cuidados intensivo.
Y ese esfuerzo tampoco se podrá reducir a una defensa discursiva del acuerdo de paz, sino que deberá priorizar acciones estratégicas dirigidas a reforzar en una lógica de acción convergente la infraestructura institucional y social que sustenta las disposiciones de la Reforma Rural Integral, la reincorporación social, económica y política de los exguerrilleros, la participación política o el sistema de justicia transicional.
Un primer paso en ese sentido se dio el 31 de agosto de 2022 con la radicación en el Congreso de la República del proyecto de reforma a la ley de orden público -también conocido como el proyecto de ley de la paz total-. El proyecto fue radicado con mensaje de urgencia y es el primer eslabón en la arquitectura normativa e institucional de la paz total. Consta de 19 artículos subdivididos en cuatro capítulos.
En primer término, establece que la paz total será elevada a política de Estado, es decir, que no estará sujeta a los vaivenes del gobierno de turno, pues vinculará a las autoridades de todas las ramas y niveles del poder público.
De esta forma, se busca que la paz se configure como un principio rector de las acciones del Estado a partir de un enfoque de seguridad humana y derechos humanos. Así, se retoma una reivindicación histórica del movimiento social por la paz que desde hace décadas viene exigiendo que la paz se debe valorar por los diferentes gobiernos como una política de Estado.
Personalmente, soy escéptico de las posibilidades prácticas de elevar la paz a política de Estado.
Más allá de ser una necesaria consideración ideal o filosófica, se deben adecuar mecanismos efectivos de control, vigilancia, monitoreo y sanción que impidan que cuando llegue un nuevo gobierno se desechen los avances en materia de paz y se sobreponga una visión contraria o adversa. Con el gobierno Duque quedó en evidencia que la política de Paz con legalidad se sobrepuso descaradamente a mandatos constitucionales y legales, tales como el Decreto ley 885 de 2017 -expedido en virtud del punto dos del acuerdo de paz- que en su primer artículo consagra la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización como “una política de Estado, permanente y participativa”; y el acto legislativo 02 de 2017 que reza que “Las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final.”
¿Acaso, elevar la paz a política de Estado será suficiente para librarla de los vaivenes del gobierno de turno?
En segundo término, el enfoque territorial adquiere un renovado nivel de centralidad en el marco de la paz total; para ello, el proyecto de ley plantea que el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo territoriales fijarán políticas, programas y proyectos encaminados al logro del mantenimiento de la paz.
Este enfoque de paz territorial eleva a rango legal la integración en los Planes de Desarrollo de los instrumentos creados por el acuerdo de paz, entre ellos: el Plan Marco de Implementación, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes Comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, y los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral.
En este punto, considero importante resaltar que los PDET se podrían convertir en uno de los principales ejes territoriales de la paz total. En efecto, en el diseño escalonado de los dieciséis Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) del PDET, participaron, por lo menos 200.000 personas, en 11.000 veredas, 305 Consejos Comunitarios, 452 Resguardos Indígenas y seis Zonas de Reserva Campesina (Procuraduría, 2021).
Este proceso se convirtió en una de las dinámicas de planeación participativa más importantes que se han implementado en la historia reciente del país; no solo porque convocó a miles de comunidades históricamente afectadas por el conflicto armado y la violencia política, sino porque además integró múltiples visiones de desarrollo en una serie de pactos transformadores de alcance veredal, municipal y subregional.
Por primera vez y como resultado de un proceso de paz con un actor histórico del conflicto armado, muchas comunidades tuvieron la oportunidad de posicionar sus visiones de desarrollo a mediano y largo plazo desde los Pactos Comunitarios para la Transformación Regional (PCTR) y los Pactos Municipales para la Transformación Regional (PMTR), acordes a sus cosmovisiones particulares y nociones de buen vivir. Sin embargo, a cinco años de concluir su fase de planeación participativa y a diez de finalizar su vigencia, los balances sobre su implementación presentan resultados parciales y múltiples retrasos (Kroc, 2021; Cedipo, 2021).
Por un lado, se destaca que el gobierno Duque haya concluido la estructuración de los dieciséis PATR -aunque reduciendo sustancialmente su potencial transformador- y en la entrega de 1.514 Pequeñas Obras de Infraestructura Comunitaria, también denominadas como Obras PDET- (ART, 2022). Por otro lado, se cuestiona la imposición unilateral de la Hoja de Ruta Única (HRU) [1] y los Planes Especiales de Intervención Integral (PEII) [2] que excluyeron a las comunidades de asumir un rol más proactivo en la ejecución de las iniciativas priorizadas.
Los PDET podrían ser readaptados o reestructurados desde el enfoque territorial de la paz total, retomando su espíritu participativo y reforzando el carácter vinculante de las iniciativas priorizadas por las comunidades en sus ocho pilares[3]. También explorando sus potencialidades en contextos urbanos. Es una ventana de oportunidad que no se puede desestimar o pasar por alto.
Volviendo a la ley de la paz total, su aspecto más audaz se encuentra en tres figuras estrechamente interrelacionadas: los Comisionados de paz regionales (designados por el presidente y bajo la dirección del Alto Comisionado para la Paz); las regiones de paz (en las cuales se podrán adelantar conversaciones con previa autorización del presidente y bajo condiciones que no atenten contra el normal y pleno ejercicio del Estado de derecho); y el Gabinete de paz. Las tres figuras convergen en un objetivo: facilitar negociaciones para alcanzar acuerdos parciales o totales de paz con estructuras o grupos armados organizados al margen de la ley.
No queda del todo clara la naturaleza de los acuerdos parciales, pero el articulado de la ley plantea que estos deberán ser cumplidos de buena fe como política pública de Estado. Estos acuerdos distan de los famosos borradores conjuntos del proceso de negociación adelantado con las Farc-Ep y rompen el monolítico principio de “nada está acordado hasta que todo este acordado”.
En ese sentido, se podrían configurar en un novedoso modelo de implementación escalonada. Un incentivo para el ELN y su visión crítica sobre la forma como se viene implementado el Acuerdo de Paz. Seguramente los eventuales opositores al proceso de negociación insistirán en la siguiente pregunta: ¿habrá implementación con un ELN en armas?
Como un incentivo para la juventud y buscando consolidar una cultura de paz, la ley retoma la propuesta de crear un servicio social como alternativa al servicio militar obligatorio. Aunque esta idea no es nueva, ya que viene haciendo carrera en el Congreso dese hace más de una década, si es la primera vez que cuenta con el apoyo decidido del gobierno. Las modalidades que se proponen como alternativa al servicio militar son:
- Servicio social para promover la alfabetización digital en zonas rurales o urbanas.
- Servicio social para el trabajo con víctimas del conflicto armado y la promoción de sus derechos.
- Servicio social para la refrendación y el cumplimiento de acuerdos de paz.
- Servicio social para promover la política pública de paz, la reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.
- Servicio social para la protección de la naturaleza y la biodiversidad.
Finalmente, se propone la creación del Fondo para la Paz como una figura que unifique los recursos dispuestos en el Fondo de Inversión para la Paz y el Fondo Colombia en Paz. De esta forma, se busca que estos recursos, con una estricta y rigurosa veeduría, sean destinados a la implementación de la Reforma Rural Integral -en la cual los PDET son una disposición central- y no se conviertan en la caja menor de la Presidencia o el Ministerio de Defensa.
Así las cosas, en la institucionalidad para la paz total, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz recupera la centralidad que perdió durante el gobierno Duque cuando se convirtió en una simple “caja menor” encabezada por funcionarios opacos como Miguel Ceballos o Juan Camilo Restrepo. La apuesta del gobierno Petro está encaminada a convertir la Oficina del Alto Comisionado en el corazón de la paz total y en el centro gravitacional en la implementación del acuerdo de paz.
De ahí que, aprovechando la reestructuración del Departamento Administrativo de la Presidencia, Petro haya tomado dos decisiones cruciales; por un lado, aduciendo eficiencia y austeridad, suprimió la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Consejería que fungió como el principal operador administrativo de la Paz con legalidad. Cuestionada por presuntos hechos de corrupción en la aprobación de los recursos del OCAD-PAZ y por coordinar las intervenciones en las Zonas Estratégicas de Intervención Integral.
Por otro lado, el 13 de octubre de 2022 se creó la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz. Esta unidad, creada como una subdirección adscrita a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, asumió las funciones de la extinta Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Entre sus principales funciones se encuentran: avanzar en la proyección regional de la paz total; velar por la integridad de los exguerrilleros y lideres sociales; y mejorar los niveles de articulación de la infraestructura institucional derivada de la implementación del acuerdo de paz.
Con estas dos movidas el presidente trazó una ruta inicial de la institucionalidad que sustentará la paz total, aunque todavía faltan varias piezas para concluir su arquitectura normativa.
Por el momento, si va quedando claro que en el gobierno Petro la Oficina del Alto Comisionado para la Paz tendrá un papel trascendental, tanto en los procesos de negociación política con grupos guerrilleros y el sometimiento colectivo a la justicia de las organizaciones multicrimen, como en la implementación integral del acuerdo de paz.
Así, la paz total va cobrando progresivamente cierta forma institucional y va pasando de la retórica a la práctica.
*Una primera versión de este texto fue publicado en el dossier “Paz Total: insumos para la formulación de una política pública integral de paz”.
Bibliografía
- Agencia de Renovación del Territorio (ART). (2022, 30 de junio). Estabilización en los municipios PDET. https://www.portalparalapaz.gov.co/documentos/131/informes-de-seguimiento/
- Fundación Ideas para la Paz (FIP). (2022, junio). El dilema de los PDET. ¿Cómo construir sobre lo construido, sin seguir en lo mismo? https://multimedia.ideaspaz.org/media/website/FIP_NE_LosDilemasPDET.pdf
- Centro de Pensamiento y Diálogo Político (Cepdipo). (2021). La dimensión territorial del acuerdo de paz con las FARC-EP. Trayectorias de inicio y procesos en curso (2016-2019). Bogotá, D. C.: Cepdipo. https://cepdipo.org/wp-content/uploads/2021/06/Int_Implementacio%CC%81nTerritorial_webcompre.pdf
- Gobierno de Colombia y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). (2016). Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Bogotá, D. C.: Imprenta Nacional.
- Procuraduría General de la Nación Delegada para el seguimiento al Acuerdo de Paz. (2020). Segundo Informe al Congreso 2019 - 2020. https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Segundo%20Informe%20al%20Congreso%20Paz%20-%20Procuradur%C3%ADa%20General%20de%20la%20Naci%C3%B3n.pdf
- Secretaria Técnica del Componente Internacional de Verificación CINEP/PPP-CERAC. (2019). Quinto informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica. Bogotá, D. C.: CINEP/PPP Y CERAC. https://www.cinep.org.co/es/quinto-informe-de-verificacion-de-la-implementacion-del-acuerdo-final-de-paz-en-colombia-para-los-verificadores-internacionales/
[1] Es la herramienta que permite ordenar la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial en un horizonte de 15 años. Incluida en el PND y en la política de estabilización y consolidación del gobierno Duque. (Cinep-Cerac, 2020), (ART, 2022)
[2] Programas bandera del Gobierno del presidente Iván Duque para las zonas más afectadas por la debilidad institucional, la presencia de grupos armados organizados, las economías ilícitas y la pobreza.
[3] 1. Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, 2. Infraestructura y adecuación de tierras, 3. Salud, 4. Educación Rural y Primera Infancia, 5. Vivienda, Agua Potable y Saneamiento Básico, 6. Reactivación económica y producción agropecuaria, 7. Garantía progresiva del derecho a la alimentación, 8. Reconciliación, convivencia y construcción de paz
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