Sin duda el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la consolidación de una paz estable y duradera, o simplemente el acuerdo de paz con las Farc, ha sido el hecho político que más ha trascendido en las discusiones parlamentarias y el que ha permeado y polarizado con más fuerza a la población colombiana en los últimos años. Lo que debió ser un consenso nacional para la terminación de un conflicto de más de cincuenta años, se convirtió de repente en la base de una dicotomía electoral y en una telaraña jurídica que hoy por hoy no termina de desenredarse.
Sin embargo, los esfuerzos del gobierno de Juan Manuel Santos con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil y el arduo trabajo del Congreso de la República permitieron que, a través del acto legislativo 02 de 2017, se incluyera un artículo transitorio en la constitución política que elevó a nivel constitucional el acuerdo, el cual afianzó su legalidad con la declaración de exequibilidad de la Corte Constitucional. A partir de este momento, el acuerdo con las Farc se constituyó como una política de Estado por doce años, lo que obliga a los gobiernos de turno, independientemente de su filiación política, a cumplir con lo pactado.
Más allá de las divergencias, el gobierno nacional de ese momento prometió y llevó a cabo acciones encaminadas a garantizar la participación ciudadana. Desde el desarrollo de las conversaciones con las Farc, el gobierno dispuso de mecanismos propios y de aliados para escuchar distintas voces. Fue así como se creó la recepción de inquietudes y propuestas vía virtual y física, en donde cualquier ciudadano podía exponer sus percepciones o necesidades para tener en cuenta en el diálogo. De la misma manera, y con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia y la ONU, se desarrollaron jornadas nacionales de socialización del acuerdo en diferentes zonas del país. Todos estos esfuerzos, sumados a la promesa de una refrendación popular si bien no contaron con la legitimidad necesaria para construir el acuerdo como una política pública, sí permitieron el diálogo con sectores opositores a lo acordado en La Habana que condujeron a la firma de un segundo acuerdo, el del Teatro Colón, el cual recogió la mayor parte de las voces que reclamaban ajustes en lo acordado.
En favor del acuerdo con las Farc como política pública también se debe precisar que además de poner el poner a las víctimas en el centro del acuerdo, como fue el discurso de Juan Manuel Santos en diferentes espacios, este diálogo tuvo en cuenta como base el daño antijurídico que por décadas ha permitido el país con la población rural (por decir una cifra, según las Oxfam, más del 80% de la tierra en Colombia se encuentra en manos del 1% de las unidades productivas). En este sentido, el primer punto recogió la realidad de una problemática documentada y formuló soluciones acordes al ordenamiento jurídico nacional.
A pesar de los esfuerzos por buscar legalidad y algo de consenso, el acuerdo con las Farc presenta grandes fallas al analizarlo como política pública: no existe una legitimidad que satisfaga a las mayorías ciudadanas, la implementación a través del procedimiento del fast track no fue completa y los recursos son insuficientes para cumplir con lo acordado.
Si bien el acuerdo centra su desarrollo en las víctimas y en la desigualdad de la población rural, focos que dentro de la lógica deberían satisfacer la opinión general, descubre temas álgidos como la posibilidad de una justicia que priorice la verdad, reparación y garantías de no repetición antes que las penas carcelarias. En este sentido, polariza la opinión y obstaculiza la legitimidad. De la misma manera, la Reforma Rural Integral destapa las grandes brechas proponiendo estrategias para garantizar el acceso a tierra y la inversión en el sector rural. En este punto, surgen un sinnúmero de inquietudes y alertas, en especial en las esferas privadas, sobre las formas para permitir este objetivo sin atacar los derechos adquiridos por los poseedores actuales de tierra. Esto da pie a otras discusiones, sumando temas también críticos como el enfoque de género, las acciones diferenciadas para luchar contra el problema de las drogas ilícitas y la confianza sobre la reincorporación efectiva de los excombatientes. Todos estos, parte del gran debate nacional en torno al acuerdo con las Farc que ha desatado un sinsabor en cuanto a su legitimidad.
La implementación no se desconectó del debate sobre esta legitimidad. Si bien este goza de rango constitucional y abrió las puertas a estrategias como el procedimiento del fast track y las facultades especiales otorgadas al presidente para darle legalidad al Acuerdo; esto no cumplió con el objetivo en su totalidad. Esa misma falta de legitimidad y los retrasos de la Corte Constitucional en el estudio sobre ese nivel constitucional, sin hablar de la falta de “mermelada” en este punto, condujeron a la carencia de mayorías en artículos y leyes clave como las curules para las víctimas, las zonas de reserva forestal (ZRF) que permitían el acceso a tierra a campesinos que se encuentran esperando este proceso, o, por poner otro ejemplo de la “coja” Reforma Rural Integral, el catastro multipropósito que tendría como objetivo el conocimiento técnico de las realidades del campo colombiano. El mismo Santrich, en artículo de Colombia 2020 del Espectador, plantea estos retrasos como una traición al primer punto del pacto de La Habana. También expone que han sido pocas las leyes que dan legalidad a este tema, rescatando como un pequeño esfuerzo el decreto 902 de 2017, que da pie al fondo de tierras, pero criticando fuertemente otros bloques que se encuentran en el limbo.
Pero el tema no solo es de legitimidad y legalidad. Los recursos no están claros y aunque se plantea un Plan Plurianual de Inversiones para la Paz, desde el inicio de los procesos de concentración y reinserción se han evidenciado fallas estructurales del Estado colombiano para ejecutar y cumplir, un problema desde la época colonial, si se quiere ver así. La ONU denunció en su momento el retorno de guerrilleros desmovilizados a actividades ilegales por falta de garantías en las zonas de concentración. Sumado a esto, el Ministerio de Hacienda apropió 128 billones para la paz durante 15 años, cuando voces en contra, especialmente del partido de las Farc, han citado un estudio de Fedesarrollo que propone que la implementación del acuerdo de paz requiere como mínimo 200 billones durante el mismo periodo de tiempo.
Dicho todo esto, la pregunta es entonces: ¿el acuerdo de paz con las Farc es una política pública? Primero, se debe comprender que la política pública tiene que partir de un daño antijurídico y que sortea diferentes pasos: planteamiento del problema, determinación de soluciones, implementación, recursos y evaluación y seguimiento. En este sentido, la paz como política pública carece de varios de estos pasos, más allá del consenso que determina la legitimidad, el acuerdo de paz tiene fallas en su implementación y en la apropiación real de recursos para cumplirlo.
Un análisis más profundo llevaría a preguntarse si todas las políticas públicas en verdad lo son. Y es en este punto en el que se debe centrar la reflexión sobre la fragilidad de las políticas públicas. No bastó con elevar el acuerdo a un rango constitucional para lograr una política pública efectiva, lo que invita a pensar si en realidad estas existen, o son iniciativas de solo una parte de la población. O, simplemente, y aún más grave, si algunas políticas públicas son en cambio prerrogativas que están lejos de trascender y poseer unanimidad en su aceptación.
Sin embargo, la política pública sigue siendo una herramienta importante para lograr consensos que vayan más allá de las ideologías políticas. En el caso de la paz, sería interesante que se recogieran los puntos en común dentro de las políticas públicas municipales; que aterricen, esta vez sí, las realidades y exigencias de las regiones que van más allá de este acuerdo. Porque, si existe algo cierto, es que son más los puntos que unen que los que separan a la sociedad colombiana.
