Al Senado de la República entrará a octavo y último debate el Proyecto de Acto Legislativo No. 182 de 2019 Cámara y 023 de 2019 Senado, mediante el cual se busca modificar el artículo 325 de la Constitución Política para crear una región administrativa con autoridad superior jerarquía con la capacidad de formular e implementar políticas para Bogotá y los municipios circunvecinos de Cundinamarca que se asocien. En el marco de lo que he planteado en diversos espacios, analizaré la reforma a partir de cuatro preguntas: ¿por qué una región?, ¿qué se ha aprobado?, ¿qué deficiencias tiene? y ¿qué hacer?
Un área llamada región metropolitana
El proyecto no propone crear un área sino una región metropolitana porque:
1. La Ley 1625 de 2013 excluye a Bogotá en su primer artículo del ámbito de aplicación.
2. Sus autores quieren evitar la “complejidad política y logística” que implica el requisito constitucional de hacer consultas populares en cada municipio (razón que no comparto).
3. El artículo 39 de dicha ley plantea que el régimen especial debe darse por medio de ley orgánica específica para tal fin.
4. Crearía un choque de trenes entre entidades como la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR) y el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER).
5. No contempla la participación de la gobernación.
Aunque la propuesta le saque el cuerpo a esta ley, echa mano del concepto de “hechos metropolitanos” y sus criterios para justificar la región. Los hechos metropolitanos son, según el artículo 10 del capítulo III de la Ley 1625 de 2013, el conjunto de “…fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales, políticos o administrativos, que afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el área metropolitana”. Además, esta ley señala, en su capítulo III y artículo 11, seis criterios para la determinación de dichos hechos, a saber:
1. Alcance territorial (costos y beneficios).
2. Eficiencia económica (economías de escala).
3. Capacidad financiera (en relación con que superan las capacidades locales individuales).
4. Capacidad técnica (eficiencia y eficacia a nivel supramunicipal).
5. Organización político-administrativa (soporte institucional y administrativo).
6. Impacto social (población). La nueva figura de región metropolitana está justificada en su exposición de motivos en tres hechos metropolitanos:
a. Transporte y movilidad.
b. ambiente y ordenamiento territorial.
c. Vivienda y está inspirada en cuatro experiencias internacionales: Londres, Sao Paulo, Santiago y el Gran Buenos Aires.
Entre los múltiples aspectos que componen los hechos, llama la atención el interés por configurar un transporte público intermodal con integración tarifaria; el definir de manera integrada el abastecimiento de agua potable para la región; la descontaminación del río Bogotá y el manejo de residuos sólidos, así como la organización (o reorganización) de la vocación productiva del territorio integrado y la construcción de viviendas y de equipamientos públicos. Estas intenciones pueden ser loables pero depende el modelo de gestión con que se implementen, no es lo mismo que se planteen desde una perspectiva pública administrada con transparencia por el Estado a que la agencien los particulares con ánimo de lucro. Cabe recordar que todos estos asuntos hoy son regulados de manera autónoma y muy diversa por los municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y que son áreas de interés estratégico del capital financiero.
Cambios que prenden las alarmas
El proyecto de acto legislativo, en contraste entre lo propuesto en el texto radicado, lo aprobado en quinto debate de Comisión Primera de la Cámara (28-04-2020) y lo definido recientemente en séptimo debate de Comisión Primera del Senado (04-06-2020), ha sufrido muchos y muy complejos cambios (ver evolución comparativa del proyecto).
La reforma constitucional en teoría busca crear una entidad administrativa de régimen especial regida por el principio de autonomía territorial, sin la figura de municipio núcleo como estructura organizacional que asocie a Bogotá con los municipios vecinos con los que comparte dinámicas territoriales, sin que esto implique que la capital no pueda asociarse luego con otras entidades territoriales de carácter departamental. Todo con el propósito de ejecutar políticas públicas y prestar servicios, bajo el principio de equidad territorial.
Para esto instaurará un Consejo Regional que será el máximo órgano de gobierno conformado por la alcaldía de Bogotá, los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el gobernador. Las decisiones de esta instancia tendrían superioridad jerarquía sobre todos los asociados. Hasta el momento la región no implicaría la anexión automática de los municipios al distrito, ni la perdida de su autonomía territorial. Frente a la CAR de Cundinamarca, la región no modificaría su régimen de financiación, ni los municipios que componen su jurisdicción. El acto legislativo sienta las bases, y posterga otras, de una ley orgánica que reglamentaría la estructura, funcionamiento y mecanismos para la toma de decisiones.
Lo aprobado hasta el quinto debate en Comisión Primera de la Cámara, además de mejorar el flaco y ambiguo texto inicial, reprensentó un avance significativo digno de considerar. Pero lo aprobado en el 6º y el 7º debate de manera sorpresiva, cambió sustancialmente el texto e incluyó elementos extraños que bien podrían calificarse como “micos”. Entre algunos de ellos están:
1. Proclamar la región por adelantado, una vez se apruebe la reforma, con la sola concurrencia de la Alcaldía de Bogotá y la Gobernación de Cundinamarca sin el concurso de los municipios interesados en asociarse desequilibra la balanza. Mucho más cuando se indica que esta proclamación sería refrendada con una simple “consulta” posterior del Concejo Distrital y la Asamblea Departamental.
Este proyecto no solo elude las consultas populares desde un principio sino que ahora habilitaría al gobernador a anticiparse y pasar por encima de los municipios que deseen asociarse con tan solo la aprobación de la asamblea. No es cierto lo que dijo Nicolás García el pasado 4 de junio en la Comisión Primera del Senado de la República de que “cada municipio a través de sus Concejos decidirá si ingresan o no a la Región Metropolitana…”, ya que el proyecto en su última versión es claro en que la única refrendación se hará como se dijo antes por el Concejo Distrital y la Asamblea Departamental.
2. La inclusión del concepto de "convergencia socioeconómica" como principio rector y fundacional de la región podría consolidar aún más el modelo neoliberal en Cundinamarca. Concepto de convergencia que, desde las teorías neoclásicas (neoliberales), las escuelas de la economía espacial y la nueva geografía económica (BM, 2009), define los niveles de integración y división económica (especialización) entre la metrópoli y el área de influencia directa. Lo que implica la localización y la relocalización de actividades económicas en función de la metrópoli y que suele o podría contemplar esquemas de gobernanza con agentes privados.
Este concepto ya se venía explorando desde el año 2013 por la alcaldía de Gustavo Petro y su Secretaría Distrital de Planeación en el texto Hacia un índice de convergencia de Bogotá y su entorno metropolitano. Es clave mencionar que el interés de regionalización desde Bogotá, proviene también desde tiempos de esta administración en 2015 con su estudio Región metropolitana de Bogotá: una visión de la ocupación del suelo.
3. El hecho de que el nombramiento y retiro del gerente, la definición de los gastos y las inversiones de la región requiera la aceptación de la alcaldía mayor y la gobernación, implica un cierto poder de veto que desequilibra la balanza entre los actores e iría en contra vía de la confianza construida durante los debates anteriores entre los eventuales asociados porque le quitaría en la práctica margen de participación y decisión a los municipios. En temas tan importantes como estos, a menos que coincidan con las prioridades del gobernador, los municipios serían simples convidados de piedra.
Aunque algunos de los ajustes previos al quinto debate fueron positivos, como el principio de equidad, el no derecho a veto, la paridad de voto, la eliminación del municipio núcleo, la no anexión automática de municipios, entre otros, el proyecto aprobado en séptimo debate terminó postergando para una ley orgánica muchos temas de gran importancia, como el sistema de mayorías y el esquema de toma de decisiones. Por otro lado, los extraños cambios incorporados a último momento además de sospechosos, son inconvenientes porque profundizan las asimetrías entre los entes territoriales y porque van en contra del establecimiento de relaciones en pie de igualdad y beneficio recíproco.
Omisiones y grandes deficiencias
El principal problema de este acto legislativo no es solo lo que dice, sino lo que omite o no contempla. Luego de reseñar lo eventualmente positivo, lo pospuesto y lo inconveniente de la reforma (micos), es importante reiterar lo que desde el Polo Democrático Alternativo he venido señalando frente a aquellos vacíos que conspiran contra la misma integración e impactarían negativamente a Bogotá y a muchos municipios de Cundinamarca. Estos son:
1. No permitir consultas populares para que los municipios decidan sobre el tema, además de ser algo antidemocrático no contribuye a la generación de confianzas y la aceptación por parte de la ciudadanía. Al contrario, genera justificados temores. Las audiencias publicas realizadas en el marco del trámite del acto legislativo no pueden suplantar la voz y decisión de los ciudadanos.
2. Ignora que el POT de Bogotá, aún vigente, genera resistencias en la ciudadanía capitalina y que 31 de los 93 POT investigados por la Fiscalía a nivel nacional por “volteo de tierras” están en Cundinamarca y que algunos de ellos harían parte de la región propuesta. ¿Cómo se articularían o armonizarían en estas condiciones los POT de Bogotá y los otros municipios?
3. Las experiencias internacionales que toma como referencia no reflejan nuestra realidad y necesidades.
4. Omite que el peso poblacional, administrativo (técnico) y financiero de Bogotá, aunque ya no sea la ciudad núcleo, genera asimetrías que limitarían en la práctica las autonomías territoriales, profundizaría desigualdades entre los territorios y crearía conflictos que minarían la confianza entre los asociados.
5. Descontados los posibles 23 circunvecinos que se asociarían, el proyecto no establece ningún beneficio para los 93 municipios restantes de Cundinamarca que quedarían desarticulados y desconectados sin mecanismos de participación directa, así la gobernación esté presente. Los cuales son importantes porque a pesar de sus penurias económicas, aportan el 43% de la comida que consumen los bogotanos. Recordemos que Cundinamarca es hoy el principal departamento abastecedor de alimentos de Colombia (18 ciudades capitales) con 10.1 millones de toneladas y de Bogotá con 470 millones de kilos al año (SIPSA, Diario La República, 17-02-2020).
El sector agrícola, además de estar golpeado por los TLC, hoy es testigo de cómo las tierras más fértiles en la sabana de Cundinamarca han venido siendo destinadas a la especulación inmobiliaria bajo la inclusión en los POT de la perversa figura del “volteo de tierras”. Casos como los de El Rosal, Madrid, Funza y Mosquera de los Uribe Moreno, se han basado principalmente en “…modificar las zonas de uso rural de los municipios para adelantar y adjudicar procesos intensivos de urbanización y el establecimiento de zonas francas en beneficio de grandes grupos económicos financieros que se lucran de la intermediación y la especulación de la tierra.” De mantenerse estas prácticas corruptas, se afectaría aún más la producción nacional de alimentos, el trabajo rural y, por ende, nuestra seguridad y soberanía alimentaria. A pesar de que el fenómeno es evidente y está a la orden del día, el proyecto de acto legislativo no establece ningún mecanismo que proteja la producción agrícola regional y prevenga el “volteo de tierras”.
6. Genera desconfianza y malestar que uno de los principales promotores de la iniciativa sea ProBogotá, organización compuesta por un numeroso grupo de empresas dedicadas a la banca y el sector inmobiliario y constructor. Sectores que podemos calificar como los grandes beneficiarios directos e indirectos del generalizado cambio del uso del suelo en la sabana.
7. El proyecto de acto legislativo ignora estudios previos sobre el impacto de las seis áreas metropolitanas existentes en Colombia como el realizado por la Unión Temporal Economía Urbana (SEI) para el Departamento Nacional de Planeación - DNP (CM-006-17) que señaló, como el 52 % del total de municipios que conforman áreas metropolitanas perciben no haber recibido beneficios. Radiografía que se hace más crítica si se excluye del resultado global al Valle de Aburrá, por ser el de mayor número de municipios, al evidenciar como el 76% de estos manifiestan que no han recibido beneficio alguno al pertenecer a dichas áreas. Esto evidencia que estas formas de integración, a excepción de la del Valle de Aburrá, no promueven el desarrollo de los territorios de manera equitativa.
8. El texto en su última versión carece de mecanismos para que los concejos municipales hagan control político a los alcaldes de los municipios que se asocien.
9. En virtud a la transparencia y el correcto ejercicio parlamentario, veo como inconveniente que un proyecto de acto legisltaivo de esta magnitiud sea aprobado de manera reomota por videoconferencia Zoom, en el marco del confimianmiento y aislamiento social por la COVD19.
¿Corregir o archivar?
El problema no es la integración per se, sino bajo qué modelo se realiza. Los problemas de transporte y movilidad; medio ambiente, ordenamiento territorial y vivienda creados por la implementación de un modelo neoliberal al servicio del capital financiero por décadas en Bogotá y Cundinamarca, exigen un análisis más riguroso y un balance crítico. Análisis ausente hasta el momento en los debates del acto legislativo. Cualquier proceso de integración, debe ser consultado ampliamente con la ciudadanía mediante consultas populares; construirse en pie de igualdad y beneficio recíproco y en ningún momento debe conllevar a la desarticulación de la región con el resto del departamento.
Para lograr la tan anhelada integración, los autores del proyecto y quienes deseen apoyarlo deberán hacer cinco cosas:
1. Reversar las modificaciones aprobadas en el 6º y 7º debate.
2. Subsanar las nueve falencias acá planteadas.
3. Incluir el requisito constitucional de las consultas populares en cada municipio para decidir su vinculación.
4. Incorporar mecanismos que blinden el ordenamiento territorial frente a prácticas corruptas como el “volteto de tierras” que afecten la vocación productiva y agrícola de los municipios.
5. Implementar medidas que integren a los municipios alejados y productores de alimentos. De no darse las condiciones y las mayorías para hacer estos cambios lo correcto es votar negativo y pedir el archivo del proyecto.
Aunque reconozco cambios positivos y sustanciales en lo propuesto por Claudia López para Bogotá, me opongo a que la región metropolitana le de continuidad por acción u omisión, al modelo dejado en Cundinamarca por los cuestionados Álvaro Cruz y Jorge Rey, hoy representados por Nicolás García y que ha implicado por décadas que capital financiero se quede con la “carne” y los bogotanos y cundinamarqueses con el “hueso”. Desde el Polo Democrático Alternativo reitero en que se requiere adelantar un proceso más amplio y participativo de discusión sobre los perjuicios de una integración bajo los parámetros del modelo actual y en la necesidad de trabajar en la construcción de una articulación más adecuada que preserve la integridad de Cundinamarca en la necesaria e inaplazable relación con Bogotá.
