La avalancha de demandas que tiene que afrontar la Nación anualmente y la ausencia de una política pública orientada a prevenirlas, permiten predecir un colapso de la Jurisdicción Administrativa, colocando en riesgo la estabilidad de las Finanzas Públicas.
Nuestra carta política pregona que “Colombia es un Estado Social de Derecho”, lo cual sugiere la existencia de un “contrato social”[1] entre el Estado y sus ciudadanos para el respeto y defensa de los derechos de estos. Bajo esta perspectiva, se considera que es “social de derecho” no solo porque su actividad se encuentra regulada por la Constitución y las leyes sino porque sus ciudadanos no sienten la necesidad de acudir al aparato judicial para el reconocimiento de sus derechos. Surge acá una pregunta: ¿puede considerarse a Colombia como un estado social de derecho? De un lado, posee una constitución garantista y una voluminosa legislación que la desarrolla y reglamenta; de otro, afronta una inmensa cantidad de demandas iniciadas por terceros en busca de que se les reconozca y garantice sus derechos o se les indemnice por su supuesta violación.
Desde principios de este siglo, se evidencia en nuestro país un alarmante incremento tanto en el número como en el monto de las demandas en su contra, que de no tomarse acciones correctivas continuará afectando negativamente las finanzas del Estado. Lo que en teoría se pregona como un estado social de derecho, no lo es en la realidad, dándose un resquebrajamiento de ese contrato.
Evolución de las demandas en cuanto a número
La litigiosidad en contra de la nación crece sostenidamente, lo que puede generar un aumento de los fallos en su contra y una disminución en la capacidad de pago de las condenas. Según el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ)[2], en el período 2008–2016 ingresaron a la Jurisdicción Administrativa 2.299.924 procesos. Las demandas presentadas anualmente contra entidades públicas evidencian un crecimiento alarmante al pasar de 169.106 en 2008 a 279.399 en 2016 (gráfico No.1).
Gráfico No.1. Evolución de los procesos en la Jurisdicción Administrativa 2008-2016 / Fuente: Consejo Superior de la Judicatura – UDAE – SIERJU. Incluye información de despachos permanentes y de descongestión.
En 2003 ingresaron a los tribunales administrativos 60.562 procesos, de los cuales fueron evacuados 53.799 para un Índice de Evacuación Parcial Efectivo (IEPE) del 88,8%. En el período 2008-2016 la situación se agrava, pues frente al aumento de los procesos interpuestos en contra de la Nación (promedio anual de 255.547 procesos), hay una disminución del porcentaje de evacuación de los mismos: de los 2.299.924 procesos adelantados, se evacuaron 1.762.575 (76.64%) quedando un inventario por atender de 724.948 a diciembre de 2016.
Los más altos incrementos se producen en los últimos 5 años como consecuencia de la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos, que a pesar de iniciar labores con carga laboral recibida de los Tribunales Administrativos, debieron seguir recepcionando los procesos ingresados al sistema. A esta situación debe agregarse que el índice de evacuación de proyectos va disminuyendo: del total de procesos ingresados durante el periodo observado se evacuaron 1.762.575, para un IEPE del 76,64%, menor al de 2003.
El mayor nivel de ingresos durante 2016 se presentó a nivel de juzgados que recibieron el 59.1% de la demanda de la Jurisdicción, seguido de los tribunales con el 32.9% y el Consejo de Estado con el 8%. En cuanto a los egresos, los Juzgados evacuaron el 62%, los Tribunales el 31.5% y el Consejo de Estado el 6.5%.[3]
Evolución de las demandas por monto
Si bien las demandas admitidas por sí solas no representan un gasto para el Estado, si comportan un riesgo de llegar a serlo si se tiene en cuenta que la Nación está perdiendo un alto porcentaje de ellas. La realidad es alarmante. Como se aprecia en el gráfico No.2, su monto se disparó al iniciar ésta siglo. Las demandas, que al finalizar el 2000 acumulaban pretensiones por $25,6 billones, pasaron a sumar $5.313,5 billones en diciembre de 2016, es decir, que sufrieron un incremento de 20.75 6%
Gráfico No.2. Litigios o demandas en contra de la Nación / Fuente: Contaduría General de la Nación. Cálculos: autor.
Los montos de 2006 a 2011 están influidos por el proceso contra Incora en Liquidación por valor de $594,6 billones. El Tribunal Administrativo de Antioquia exoneró de responsabilidad a la Nación y el Consejo de Estado ratificó la sentencia debiendo retirar este valor de las contingencias. El salto de 2014 a 2016 se explica, en gran parte, por una demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra cinco entidades nacionales por $3.018,3 billones[4].
De los $5.313,5 billones reportados por 288 entidades a diciembre de 2016, el 97,87 % ($5.200,0 billones) corresponde a 13 entidades entre las cuales se encuentran aquellas que fueron creadas para garantizar o reparar los derechos supuestamente violados de los ciudadanos: Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Fiscalía general de la Nación, Presidencia de la República y CSJ.
Las demandas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)
Al finalizar la vigencia del 2000 el monto de las demandas significaba tan sólo el 5,7 % del valor del PIB. A partir de ahí, este monto empezó a crecer en forma alarmante hasta llegar a equivaler el SEIS VECES el valor del PIB Nacional al finalizar la vigencia 2016. El PIB para ese año (2016) sumó $862,7 billones frente a unas demandas por $5.313,5 billones. Preocupa el hecho que mientras esta proporción crece, no se evidencie por parte del Estado esfuerzo alguno para frenar el aumento de las demandas en su contra.
Medidas tomadas para enfrentar el problema
Recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) y del crédito externo se han invertido en planta física, recurso humano y tecnológico, sin que se hayan presentado resultados positivos en la prevención de las demandas. Para atender este tema, inicialmente existía en el Ministerio del Interior y de Justicia una oficina asesora para la defensa judicial de la Nación que luego evolucionó como Dirección y más tarde como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.[5]
Para fortalecer su defensa jurídica y conformar sistemas de información relacionada con las actividades litigiosas del Estado, Colombia ha contratado por lo menos dos empréstitos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Préstamo No.1561/OC-CO del cual se destinaron US$672.000 al fortalecimiento de los sistemas transversales de gestión jurídica[6] y préstamo No.2755/OC-CO por US$10.000.000 para la instalación de la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y mejorar la gestión en la defensa jurídica del Estado.[7]
En el Ministerio del Interior y de Justicia, en desarrollo del plan de fortalecimiento de los sistemas transversales de gestión jurídica se dio inicio a la implementación del Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado (Litigob)[8], el cual no arrojó los resultados esperados. Al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia administrado por el CSJ o quien haga sus veces[9], se le asignaron cerca de once fuentes de recursos, de los cuales no se conoce aún el impacto que hayan tenido en la modernización de la Justicia. El CSJ ha implementado sistemas de información que no se han articulado entre sí, ni con los implementados por otras entidades estatales. Algunos de ellos son: Siglo XXI, SARJ, SAFIRHO, el Sistema de Información de Depósitos Judiciales, el SIERJU y el SINEJ.
Conclusiones
Ante la situación mencionada y en ausencia de una política pública orientada a evitar la presentación de demandas, no es aventurado predecir un colapso de la Jurisdicción Administrativa en el mediano plazo. Además, el aumento del monto de las demandas pone en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas.
Igualmente, las medidas tomadas han sido coyunturales, en momentos de amenaza de colapso del aparato judicial y, por tanto, orientadas a lograr su descongestión, pero no implementadas como una política estructural para prevenir las demandas.
Finalmente, la información relacionada con las demandas se encuentra dispersa en diferentes entidades, en plataformas que no interactúan entre ellas, lo que dificulta la comprensión total del problema.
[1] Libro escrito por Jean-Jacques Rousseau.
[2] Rama Judicial del Poder Público Colombiano. CSJ. Informes al Congreso de la República. Gestión de la Administración de Justicia 2015 y 2016.
[3] Rama Judicial del Poder Público Colombiano. Consejo Superior de la Judicatura. Informes al Congreso de la República. Gestión de la Administración de Justicia 2016. Página 167.
[4] Contaduría General de la Nación. Situación Financiera y de Resultado del Sector Público a 31 de diciembre de 2015. Pag.192.
[5] Decreto 1444 de mayo de 2011.
[6] Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Evaluación de Políticas Públicas. Evaluación de medio término. Programa de renovación de la administración pública –PRAP. Informe Final. Bogotá. Julio de2007. Página 119.
[7] BID. http://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=co-l1097. Consultado abril 21 de 2017.
[8] Informe Final Bogotá D.C., noviembre de 2010, pág. 117.
[9] Creado mediante Ley 1743 de 2014.
