En entrevista el actual secretario de Desarrollo, el señor Julián González, explicó el criterio orientador de la reforma administrativa y política de la recategorización de Cali como distrito especial y describió las nuevas funciones del alcalde distrital como la de un “embajador” que tiene que “promover la ciudad como un destino de inversión y financiación extranjera” y “gestionar recursos de cooperación nacional e internacional”[1].
¿Qué significa que Cali se convierta en distrito especial? ¿Cuáles son los costos/beneficios de las nuevas responsabilidades del distrito? ¿Debe ser la confianza inversionista la principal política económica del distrito? ¿A quienes favorece la “extensión de beneficios de las zonas francas” a los distritos de turismo y economía creativa? ¿Qué tan acertado puede ser descentralizar los escasos recursos cuando la ciudad aún no ha resuelto sus problemas transversales? ¿Cuáles han sido las experiencias de las ciudades-distrito en Colombia? ¿Por qué llevar a cabo una nueva reforma administrativa dos años después de la última reforma?
Un distrito sin estudios
La ciudad de Cali está sectorizada en 22 comunas y 15 corregimientos. La ley 1617 obliga al alcalde a agrupar las comunas y corregimientos en localidades. Los Centros de Atención Local Integrada (CALI) serán reemplazados por alcaldías locales. Actualmente la totalidad de las comunas reciben recursos por $34.000 millones[2] en contraste, las alcaldías locales tendrán como mínimo un fondo de $260 mil millones, el 10% de los ingresos corrientes de la ciudad (2.6 billones[3]).
La atomización de la administración[4] y la desarticulación de la hacienda[5] no son riesgos menores para la ciudad que podrían derivarse del nuevo régimen político, legal, fiscal y administrativo independiente. No obstante el calado de los cambios, la ley “Cali, distrito especial” se aprobó sin ningún sustento técnico previo. No hay estudios de revisión de lineamientos estratégicos, de revisión del marco y antecedentes, de casos de los impactos del régimen especial de distrito en Colombia, de análisis de referenciación comparativa de estructuras administrativas. En consecuencia, la aprobación del régimen de distrito en Cali respondió más a una componenda política del expresidente con un grupo político del Valle que a un resultado de las dinámicas propias del municipio.
Incertidumbre en los ingresos y certeza en los gastos
Cali recibe 800 mil millones anuales por transferencias[6]. La ley del distrito no aporta nuevas partidas presupuestales, aunque sí aumenta los gastos de funcionamiento debido a las nuevas responsabilidades. Las fuentes de recursos nuevos que provee el régimen especial son: La gestión de cooperación nacional e internacional, los nuevos impuestos, tasas y contribuciones, y la apropiación de la totalidad de tributos nacionales y departamentales que se cobren en Cali; estas nuevas dinámicas fiscales tiene consecuencias negativas que no fueron sopesadas.
En efecto, el riesgo de que el distrito acceda a la totalidad, por ejemplo, de la sobretasa ambiental (60 mil millones, entre 2016-2017)[7] consiste en golpear la sostenibilidad de proyectos ambientales de municipios de todo el departamento, rompiéndose un principio de solidaridad con quienes tiene mayores problemas fiscales.
En el mismo sentido, la ley “Cali, distrito especial” confiere a las alcaldías locales la facultad de recaudar recursos por concepto del alquiler del espacio público además de un impuesto por edificación urbana. Las localidades en su afán de financiar sus planes de desarrollo podrían aumentar el gasto en tributación de los ciudadanos.
En resumen, el creciente gasto de funcionamiento del distrito podría presionar al alza la actual carga tributaria, acentuando la tendencia de un crecimiento de 769% entre 1990 y 2015 de los ingresos tributarios en Cali[8]. De los ingresos tributarios el impuesto con mayor recaudo es el predial con un crecimiento del 17% en el último año y de 11,9% de crecimiento promedio anual entre 1990 y 2015[9].
La vocación de Cali no puede ser la confianza inversionista extranjera
La creación de los distritos de turismo, de deporte, de cultura, de servicios y empresarial permite a la administración municipal la delimitación de zonas de exoneración fiscal[10], donde se hacen extensivos los beneficios del régimen de zonas francas industriales conforme a la Ley 1617/2013[11]. El propósito de estas zonas de exoneración fiscal es la generación de condiciones tributarias especiales conocido como “la confianza inversionista” principalmente extranjera.
En 2017, el departamento apenas recibió el 1,6% de toda la inversión extranjera directa (US 14 mil millones)[12]. Cali tendrá que hacer esfuerzos fiscales para aumentar hipotéticamente la captación de inversión extranjera, de la cual la economía nacional y local se han hecho más dependientes, no obstante los desbarajustes que para la industria local conlleva la entrada y salida de capitales que afecta la tasa de cambio, principalmente para las empresas que venden en el mercado internacional. Este ambiente de volatilidad en el precio del dólar en parte explica porque el Valle se desaceleró y perdió participación en el PIB nacional entre 2003 y 2015 del 10,7% al 9,5%[13].
El régimen de distritos especiales mantiene la misma racionalidad económica del modelo FMI (Fondo Monetario Internacional) que el país adoptó en 1999 como parte de un acuerdo para el salvamento del sistema financiero colombiano, repitiendo el esquema de la atracción de capitales en sectores primarios vía beneficios tributarios e incentivos adicionales en el marco de un recorte a las transferencias a los entes territoriales y la racionalización de la inversión social.
Las zonas de exoneración tributaria no reversan la desindustrialización de la ciudad y siguen las indicaciones del FMI de reforzar la especialización de la ciudad en servicios, maquilas y precarización laboral. Para 2018 se espera la llegada de maquiladora chinas de televisores y de ambulancias[14] que acompañarán a la instalada ensambladora india de motos y en el sector servicios se espera la expansión de la salvadoreña Dollar City. La reducción de aranceles y la eliminación de políticas de fomento generaron un ambiente hostil contra la producción industrial nacional que propiciaron los sectores de servicios y ensamblajes en más de 111 zonas francas en todo el país[15]
Cambiar y cambiar para al final todo siga igual
Colombia cuenta actualmente con cinco distritos, Bogotá, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena y Buenaventura. Con excepción de Bogotá, las ciudades distritos han presentado inconvenientes en la implementación de la ley. En Cartagena, Santa Marta y Buenaventura no se ha logrado consolidar la estructura institucional y los nuevos órganos de participación ciudadana debido principalmente a falta de recursos y voluntad política; el manejo y administración de los bienes de uso público susceptibles de explotación turística, ecoturística, industrial, histórica, recreativa y cultural y los dineros recaudados en razón de impuestos, tasas y contribuciones por el departamento, o no se han invertido preferiblemente en el distrito o no han representado cambios sustanciales en los indicadores sociales[16].
En Buenaventura la única reforma evidente ha sido la creación del Establecimiento Público Ambiental, EPA. La supuesta relación directa con el Gobierno Nacional, para la ejecución de proyectos para la comunidad no se ha dado. Las propiedades que el Estado y la Gobernación del Valle debían entregarle al puerto, entre ellos el extenso lote de la antigua Zona Franca, siguen en poder de la Nación. “En la práctica la ley de distrito no ha servido de mucho, pues no se ha hecho la tarea de reglamentarla y el gobierno distrital tampoco ha tenido la iniciativa”[17] Víctor Vidal, dirigente político del comité de paro.
Por otro lado, aunque Barranquilla logró que la nación le devolviera algunos de los impuestos de orden nacional, lo hizo a costa de perder independencia con el ejecutivo nacional y también han presentado cuestionamientos en la conformación del fondo para la financiación de las localidades.
En contraste, las autoridades de Medellín decidieron no convertirse en distrito no obstante de contar con una organización administrativa similar, pues consideraron que dicho régimen vulnera el proceso de metropolización. Es claro, que se hace necesario una revisión crítica de los beneficios y dificultades de la aplicación de la ley del distrito en las otras ciudades.
Una mirada a los antecedentes de procesos de reforma en el municipio
Las recientes reformas administrativas de los últimos 25 años han respondido en mayor proporción a reajustes fiscales. La reforma administrativa de 1996, por ejemplo, la antecedió un déficit fiscal de $300 mil millones[18] causado por las nuevas responsabilidades que asumieron los municipios con la constitución del 1991.
En 1999, el gobierno nacional promulgó la ley 617/1999 con la que ordenaba un ajuste fiscal generado por la desaceleración de la economía e impartió obligaciones al municipio para recortar los gastos de funcionamiento. Por consiguiente, la reforma administrativa tuvo un fuerte enfoque en el saneamiento de la deuda de $0,9 billones (precios de 2015), la deuda más alta entre todos los municipios del país (representando el 25% del total nacional en los municipios)[19].
En 2016, la nueva estructura administrativa consta 15 secretarías y 9 departamentos administrativos, 6 fueron creados, y estos son: el Departamento Administrativo de Contratación Pública, el Departamento Administrativo de Tecnologías de Información, la Secretaría de Paz y Cultura Ciudadana, la Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Desarrollo Territorial y Participación Ciudadana. En 2017 la alcaldía de Cali percibió ingresos tributarios por 1.5 Billones y gastos administrativos por 0.5 billones[20]. El nuevo esquema incrementó los gastos de transferencia, gastos generales y gasto de personal en en 19,3%, 19,7% y 15%[21] respectivamente, además tiene fuertes cuestionamientos por el incremento de contratos por prestación de servicio y nóminas paralela[22].
No obstante las reformas administrativas, los problemas estructurales de la ciudad se mantienen invariables; Cali obtiene la segunda tasa más alta de subempleo entre las 13 cabeceras municipales del país en el trimestre mayo-julio de 2018 (43,2%), y un 11.1% de desempleo. Es decir, de cada 100 Personas Económicamente Activas (PEA) 54,3% tienen dificultades de trabajo estable y/o protección social[23]. Y los temas prioritarios en la percepción de la ciudadanía se mantienen, entre ellos, la deficiencia en la prestación del servicio de salud, la baja capacidad instalada e infraestructura con relación a equipos médicos y los incrementos de embarazos no deseados[24].
En educación, el 30% de los niños entre 5 y 15 años están por fuera del sistema educativo en 2017[25] y el puntaje en las pruebas saber 3, 5, 9 y 11 fue inferior al registrado en 2016[26].
En movilidad, hay un aumento de parque automotor, en 2017 había 1 carro matriculado por cada 5 habitantes y 1 moto por cada 6 habitantes[27], mientras el Sistema MIO no ha logrado levantar indicadores de tiempo de desplazamiento, calidad, y sostenibilidad financiera.
En economía, la tasa de informalidad de 45% en 2017 no cede y el desempleo (11.8%) fue superior al registrado en 2016. en conclusión; las reformas administrativas no están en función de los problemas de la ciudad que demandan respuestas más efectivas.
Comentarios finales
- El alcalde de Cali y el Concejo Municipal tienen 12 meses para expedir los actos administrativos que hagan efectiva la ley, ¿alcanzará el tiempo para una discusión informada sobre la reforma?
- La reforma administrativa de Armitage tiene 18 meses de ser ejecutada, ¿no había comunicación efectiva entre el alcalde y el Congreso?, ¿quién asume el costo político del costo fiscal que implica llevar a cabo dos reformas administrativas en menos de 3 años?
- Para gestionar recursos nacionales e internacionales no se requiere ser distrito.
- La ciudad debe pasar por una etapa de replanteamiento con respecto a su vocación productiva.
- Los problemas de la ciudad demandan más que un “alcalde” vendedor de la ciudad.
[1] "Estamos listos para el reto de ser Distrito Especial": Alcaldía de Cali
[2 ] $34.000 millones para proyectos de comunas, en 2018.
[3] Informe Anual 2018 de Calidad de vida
[6] Informe Anual 2018 de Calidad de vida
[7] Concejo denuncia que plata de sobretasa ambiental está en caja de CVC
[8] Mientras llegaba el futuro. 25 años de apertura económica en el Valle del Cauca. Pagina 85.
[9] Mientras llegaba el futuro 25 años de apertura económica en el Valle del Cauca. Pagina 85.
[10] "Estamos listos para el reto de ser Distrito Especial": Alcaldía de Cali
[11] "Estamos listos para el reto de ser Distrito Especial": Alcaldía de Cali
[12] Valle movió más inversión extranjera durante el 2017
[13] Valle del Cauca: la caída de la tasa de ganancia del capital local
[14] Valle del Cauca: la caída de la tasa de ganancia del capital local
[15] Zonas Francas, el imán para nuevas inversiones en Valle y Cauca
[16] Impactos del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 De 2013) Sobre la Gobernanza Territorial en Colombia: El Caso del Distrito Especial de Buenaventura
[17] ¿Le ha servido a Buenaventura ser un Distrito Especial?
[18] Mientras llegaba el futuro 25 años de apertura económica en el Valle del Cauca.
[19] Mientras llegaba el futuro 25 años de apertura económica en el Valle del Cauca.
[20] Informe de calidad de vida 2018
[21] Informe Anual 2018 de Calidad de vida
[22] Municipio a rebajar nomina paralela
[23] Principales indicadores del mercado laboral Julio de 2018
[25] Informe de calidad de vida 2018
[26] Informe de calidad de vida 2018
[27] Informe de calidad de vida 2018
