A tres semanas de asumir en la Casa de Nariño, el presidente Petro abordó uno de los temas más espinosos y complejos del acuerdo de paz: el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la política de sustitución más ambiciosa que se ha diseñado en la historia del país y a la vez el fracaso más sostenido en la implementación del acuerdo de paz, ya que a cinco años de su mediática creación -con un publicitado piloto en el municipio de Briceño-, el PNIS se ha reducido a sus mínimas posibilidades para convertirse en un mero esquema asistencialista, sin mayor transcendencia en una auténtica transformación rural y desconectado de la Reforma Rural Integral.
Sin duda, a Petro le asiste un reto monumental: administrar las gigantescas expectativas de un fracaso. Y no exagero, pues en muchos territorios de la Colombia que sufre, el PNIS se convirtió en el primer espacio de relacionamiento entre el Estado y cientos de comunidades insertadas en una economía de subsistencia; inclusive, llegando por primera vez a núcleos cocaleros donde solo había llegado un Estado en forma de avioneta, para asperjar glifosato y condenar a la miseria a un campesinado de por sí violentado.
De ahí que el mayor activo social del PNIS sea la confianza que el presidente espera restituir en la centralidad de una ambiciosa política contra las drogas que busca modificar la lógica de una “guerra”, pues pasa por el Foro Internacional de las Naciones Unidas donde se espera replantear el sentido de una guerra fallida, la discusión en el Congreso de fórmulas de regularización y usos alternativos de la hoja de coca, y la continuidad del programa de sustitución; eso sí, donde sea posible y haya voluntad, ya que renunciar definitivamente al “garrote” de la erradicación forzada seria, y tampoco lo dudo, una extralimitación en la confianza.
Ahora bien, Petro se encuentra con una política pública con muchas fallas, puntos críticos y sin mayor lógica de acción convergente con el resto de disposiciones de la Reforma Rural Integral. Asi que vamos por partes.
El PNIS se presenta como una política nacional con cierto enfoque diferencial; sin embargo, su dimensión nacional se limita solo a 56 municipios de 14 departamentos y no alcanza a cubrir la totalidad de los territorios donde se cultiva coca; además, en su acelerada etapa de socialización y suscripción -a través de asambleas comunitarias- se dejaron a 88.939 familias por fuera, familias que manifestaron su voluntad de sustituir a partir de acuerdos colectivos que nunca fueron individualizados por el gobierno Duque.
De entrada, el gobierno se encuentra con un programa que atiende a 99.097 familias que en su gran mayoría “no se han graduado” y que no cuentan con un proyecto productivo sostenible que les garantice estabilidad económica. Un rezago que ha generado malestar, pobreza, violencia e inseguridad jurídica. La pregunta clave es: ¿Cómo seguir atendiendo a esas 99.097 familias e incluir a las 88.939 que manifestaron voluntad de sustituir?
La repuesta simple sería: cumplirles a las familias e incluir a las restantes, pero en la letra menuda no resulta siendo tan sencillo, ya que el PNIS es una política de priorización muy costosa, su presupuesto se tasa en 4,8 billones -y solo para atender 99.097 familias- y desde su creación ha padecido el mal crónico de la desfinanciación. A lo que se agrega una implementación aislada de las grandes transformaciones prometidas desde los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, los Planes Nacionales Sectoriales, el Fondo Nacional de Tierras o el programa de formalización. Poco o nada de eso dialoga con el PNIS en una lógica de acción convergente.
También resulta problemático que su enfoque diferencial se debe graduar y ajustar a condiciones particulares, pues no es lo mismo sustituir coca en Zonas de Manejo Especial (donde se concentra el 48% de los cultivos del país) como Parques Nacionales Naturales, Zonas de Reserva Forestal, resguardos indígenas o en territorios de comunidades negras; cada espacialidad requiere unos protocolos, acciones y medidas ciertamente diferenciadas. Algo que “se le pasó por alto” al gobierno Santos (en su afán de mostrar resultados), en lo que meridianamente se avanzó el gobierno Duque y que le implicará a la administración Petro diálogos más complejos y concurrentes.
Porque la clave en la continuidad o reestructuración de PNIS se encuentra en el diálogo. Diálogo para integrar la sustitución a la formalización y adjudicación de tierras (sin tierras una sustitución productiva no tendrá futuro); diálogo para replantear modelos de priorización familiar con serias limitaciones y cuellos de botella; diálogo para diseñar proyectos productivos de carácter asociativo -no necesariamente individuales o familiares- que impulsen economías de escala y cadenas de valor; diálogo para reducir la inseguridad jurídica (se debe aprobar la ley de tratamiento penal diferencial) y mejorar las condiciones de seguridad en los territorios.
Petro viajó hasta el corazón del Catatumbo y desde allí propuso adelantar la primera asamblea de cocaleros, tiene la ventaja de contar con la confianza que genera una expectativa histórica estratégicamente sustentada en un discurso de modificación en la lógica de la guerra contra las drogas, y será esa confianza, validada desde las asambleas territoriales o los diálogos regionales, la que podría enderezar el PNIS, propiciando condiciones sociales de estabilidad y desarrollo.
Porque sin confianza entre todos los actores involucrados, solo vislumbro la rigidez del “garrote” y el eterno retorno de una causa perdida.
