El Programa de Alimentación Escolar (PAE) es una estrategia gubernamental que promueve el acceso y el bienestar para la permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial. Esto se logra mediante el suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, con el propósito de mantener niveles óptimos de atención, promover de manera positiva los procesos de aprendizaje y el desarrollo cognitivo, reducir el ausentismo y la deserción; así como, fomentar estilos de vida saludables (Decreto 1075 de 2015.) este programa se encuentra a cargo del Ministerio de Educación Nacional desde la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar.
La Contraloría General de la República desde su función de fiscalizar las políticas públicas, con el apoyo de la Fundación Activos Culturales Afro (ACUA), publicó el Boletin “Avances y desafíos del PAE en comunidades NARP” para analizar los avances del PAE que y a partir de los Planes Nacionales de Desarrollo 2018- 2022 y 2022-2026. Este análisis se realizó tomando como base ocho municipios de los cuatro departamentos del Pacífico donde la población mayoritariamente es negra/afrocolombiana, tienen altos índices de pobreza e inseguridad alimentaria y han sido participantes de proyectos comunitarios con la Fundación Acua. Estos fueron Buenaventura, Guapi, Timbiquí, López de Micay, Quibdó, Nuquí, Litoral de San Juan y El Charco.
A partir de lo anterior, el análisis realizado en estos municipios rurales del Pacífico colombiano, brinda una mirada muy particular para afrontar los retos del Programa de Alimentación Escolar desde el enfoque diferencial territorial y étnico, que pueden ser traslapados a otras regiones del país y que a la vez vuelca la mirada en la cultura y la pertinencia alimentaria de los territorios como estrategia para la reactivación económica adecuada con las necesidades territoriales. El PAE puede ser entonces un ejemplo de política pública que, con una visión menos centralizada de su ejecución en todo el país, puede servir para fortalecer la seguridad alimentaria y por tanto reactivar la economía de los territorios a partir de los cultivos locales, los saberes tradicionales asociados a esos cultivos y el poder de la cultura para que la sociedad preserve acciones de autocuidado y reproducción de la vida desde de la alimentación.
Si bien, el PAE esta diseñado como una estrategia para que los niños permanezcan en los colegios, para que la falta de alimento no sea una razón para no asistir a la escuela, también el Plan de Desarrollo 2022 – 2026 se propuso que el PAE contribuyera a la seguridad alimentaria. De acuerdo con el Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional- OSAN Colombia, esto quiere decir que contribuyera a cuatro cosas: la oferta suficiente y sostenible de alimentos (disponibilidad), a la capacidad de todas las personas para obtener estos alimentos (acceso); a la capacidad de los alimentos para satisfacer necesidades nutricionales específicas (adecuación); y a la seguridad y adaptabilidad de los alimentos al contexto cultural y territorial (calidad e inocuidad).
Esto quiere decir que deben haber alimentos suficiente para alimentar a los niños, que estos alimentos puedan llegar a los colegios donde están ubicados los niños a tiempo, que estos alimentos contengan los componentes nutricionales que necesitan los niños dependiendo sus edades y finalmente, que estos alimentos sean pertinentes con su territorio y cultura. Es decir, no basta con que hayan suficientes cultivos de frutas para alimentar a los niños del programa, sino que esas frutas lleguen a tiempo a sus colegios para que sean de la calidad que requieren y se consuman frescas y que los niños del Chocó no se vean obligados a comer manzanas cuando esta fruta esta totalmente por fuera de sus costumbres alimenticias y no se cultiva en el Choco, cuando el departamento puede tener cultivos de frutas que cumplan con los cuatro criterios de la seguridad alimentaria.
Pareciera sencilla la apuesta, ya que la disponibilidad en un país tan rico como Colombia no supondría ningún inconveniente, o bastaría solo con apoyar a que hubiesen producciones suficientes; y la cercanía también pareciera que sería un factor teóricamente sencillo de cumplir. ¿Qué mejor que poder encontrar en en un mismo territorio la oferta y la demanda? Con los alimentos comprados en el mismo territorio pareciera que además se cumple con la pertinencia cultural puesto que los habitantes de un territorio consumen normalmente lo que en él naturalmente e históricamente se ha producido. Sin embargo, la apuesta del programa PAE afronta todavía muchos retos, porque eso que en teoría pareciera lo fácil, en la práctica es lo más difícil teniendo en cuenta el tamaño del país, las diferencias regionales y culturales y, sobre todo, los costos que implica implementar un sistema nacional donde no se piense que “para todos lo mismo” sino “para todos las mismas porciones y calidades pero diferente en cada parte de acuerdo a sus costumbres y cosmovisiones”.
Señalemos solo dos temas identificados donde se pueden concentrar algunos esfuerzos: el enfoque étnico de las minutas y la adecuación de un sistema de compras públicas.
Las dimensiones étnicas
El informe “Avances y desafíos del PAE en comunidades NARP” 2024 muestra una perspectiva completa de lo que se debería tener en cuenta de acuerdo con tres dimensiones una aplicación del enfoque étnico a las minutas de alimentación escolar en el Pacífico colombiano: biofisiológica, espiritual y cultural.
“Desde la primera, se identifica cómo la alimentación tiene una relación directa con la salud. Algunos productos típicos autóctonos son utilizados para el fortalecimiento de la salud y el tratamiento de enfermedades a partir de los conocimientos de la medicina tradicional. También se relacionan con el desarrollo y la generación de condiciones que favorecen el aprendizaje.
Desde la dimensión espiritual, esta se expresa a través de los rituales y prácticas alrededor de la preparación y el consumo de los alimentos, que se articula a la dimensión física del cuidado de la salud y al desarrollo de celebraciones culturales. La dimensión cultural se expresa en prácticas y rituales tanto para el cultivo como toda su cadena de valor hasta el consumo, que representan la identidad y el acervo cultural de estas comunidades, y que contribuyen al fortalecimiento de la unidad en la vida familiar y comunitaria” (2024, Contraloría).
Frente a este tema las preocupaciones de los tres grupos focales analizados en el informe (entidades territoriales, colegios, padres de familia y alumnos), se basan en el hecho de que las minutas actuales de los municipios no están teniendo en cuenta los alimentos locales por más que las comidas que son preparadas intenten preservar las tradiciones. Lo que hace que las inversiones en el programa se vean afectadas por la falta de aceptación por parte de los estudiantes de los alimentos.
Promover los alimentos tradicionales en la alimentación escolar podría mejorar la tasa de cobertura del PAE, ya que, aunque podría creerse que no fuera pasar en una población vulnerable, pero los beneficiarios del programa siguen siendo inferiores a los registrados oficiales, pues no superan el 88% (Ver Imagen 1). La falta de pertinencia cultural según los grupos consultados, es una clara razón del desperdicio de la comida y por tanto de los recursos invertidos en el programa. Los municipios estudiados muestran que falta aún mucho por avanzar en la caracterización de las bondades de los alimentos autóctonos y su vinculación en las minutas para que el niño del Chocó no deje la manzana en el comedor escolar sino que disfrute una guayaba agria autóctona de su departamento.
Imagen 1
Fuente: Contraloría, 2024.
Fomentar el conocimiento de los beneficios que trae a la salud consumir los alimentos locales junto con una saludable transformación, es otro reto a fomentar en las comunidades. Ejemplos como el adecuado manejo del dulce y las buenas prácticas de frituras en la comida tradicional han sido acciones documentadas por la Fundación Acua en el Pacífico y promotoras de las creaciones de instrumentos como las Guías Alimentarias Basabas en Alimentos GABAs (ver ejemplo en: https://www.youtube.com/watch?v=w5IeopYcaqs&t=62s). Las preparaciones prevalecieron en los municipios estudiados y las preparaciones favorecen la gestión del PAE con enfoque étnico, sin embargo, fueron más en el complemento de refrigerios que en los almuerzos para los niños, niñas y jóvenes.
Compras públicas locales
Los hacedores de política deben entender que, garantizando el derecho a la alimentación de estas comunidades, el acceso a los recursos que tienen, respetando sus tradiciones culturales, fomentando sus sistemas alimentarios tradicionales y protegiendo sus actividades de subsistencia, está invirtiendo más eficazmente los recursos. Pero también poner esto en práctica es una tarea larga, dispendiosa y que le va a llevar bastante tiempo en cuanto no estudie, clasifique, sistematice, la diversidad del territorio colombiano para mejorar que se consume en donde y quien lo va a producir. Así mismo la misionalidad de un Ministerio como el de Educación se queda corta para estas acciones, por lo que la actuación y articulación de otros sectores es clave para la activación de esa producción en los territorios.
El estudio de la Contraloría, muestra que existen variaciones significativas en la manera en que las secretarías de educación de los municipios determinan las necesidades alimentarias para el PAE (CGR, 2024). Principalmente porque a pesar de los esfuerzos realizados y transcurridos aproximadamente 6 años, las comunidades NARP aún están a la espera de la formulación y concertación de los lineamientos para su implementación y entrada en funcionamiento, cada municipio entonces determina sus lineamientos lo que pueda significar en la práctica muchos no han cambiado nada en la forma de operar desde el 2018 a la fecha.
Una de las formas de la operativización y de la verificación de la activación económica se da cuando los términos de intercambio entre proveedores y el programa PAE se han ejecutado. Es decir, cuando existen contratos concretos con los proveedores territoriales, cumpliendo con las normas que requieren los alimentos, inscritos de acuerdo a las exigencias de los trámites de contratación públicas, cumpliendo con los tiempos exigidos, demostrando que pueden cumplir con los tiempos de entrega, etc. Por lo que es indispensable el seguimiento a los sistemas de compras publicas a nivel local, que en el caso de la forma de operar del programa PAE debería llevarse a nivel departamental por las seccionales del Ministerio de Educación y las respectivas alcaldías e instituciones educativas a nivel municipal.
Esto plantea un gran reto para la racionalización de las compras públicas y la manera de la toma de decisiones frente al gasto. El nuevo planteamiento debe dejar de considerar solo la opción más económica entre un comparativo de opciones, sino que debe considerar la opción que pueda cumplir con todos los demás criterios y luego el criterio económico. Lo que ya existe en el territorio y la cercanía de las redes de producción, comercialización y consumo, han demostrado, e incluso mucho más a partir de la pandemia, que son un buen recurso para enfrentar las necesidades de abastecimiento de los territorios. Pero ¿están estos proveedores listos con los requisitos legales exigidos por el sistema de compras públicas? ¿con los requisitos nutricionales y de inocuidad del programa de alimentación escolar? ¿están realmente listos los proveedores si se les pidiera diversificar su producción o acelerar la entrega?
De acuerdo con la guía de compras públicas locales de la FAO (2020), “el porcentaje mínimo de compra local de alimentos para el PAE puede ser definido por la Entidad Territorial Certificada. Sin embargo, se establece el 20% como mínimo de compra local, incluyendo alimentos, bienes y servicios. Dicho porcentaje puede aumentar en función de la oferta existente y del cumplimiento de los requerimientos definidos. Este porcentaje corresponde a una proporción sobre el volumen total detallado en el contrato asignado a cada operador en lo que respecta a alimentos, incluidos en la minuta patrón y según la cobertura y el número de días de atención”. Con esto surgen otras complejidades: ¿se está haciendo seguimiento a este porcentaje mínimo?, ¿Cuánto de este porcentaje es solo para alimentos? una estrategia de desarrollo territorial ¿no debería ser más exigente con este porcentaje? ¿Quién se esta encargando de coordinar a los pequeños productores para que se asocien y puedan ofrecer mejor en sus municipios? ¿qué rol están cumpliendo los operadores en todo este proceso? O ¿Cómo fomentar que las organizaciones de productores sean ellas mismas las operadoras? ¿debería la alimentación tener un porcentaje especifico para poder poner mayores esfuerzos en mejorar este tipo de compras y teniendo en cuenta que los alimentos son demandables en otros sectores públicos y no solo a los escolares?
Información y coordinación
Las percepciones en generan de la población entrevistada en los municipios del Pacífico analizados, subrayan la importancia de expedir un lineamiento técnico diferencial que logre integrar las especificidades regionales en la planificación y ejecución del programa de alimentación que esté culturalmente adecuado a las necesidades y particularidades de las comunidades NARP, tema en el que ya ha avanzado la comunidad indígena desde el 2018 por medio de la Resolución 18858.
Adicionalmente, aunque la reglamentación específica para las comunidades NARP está en proceso de construcción, las 25 disposiciones previstas en la Resolución 335 de 2021 “por la cual se expiden lineamientos técnicos – administrativos, los estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)” puede aplicarse en el marco de la autonomía de las respectivas entidades territoriales, adaptándolas a sus propias necesidades y contextos. Sin embargo, ha sido precisamente esta flexibilidad y generalidad de la norma la que no permite que celeridad en establecer sistemas rápidos y comparables para hacer operativa la resolución por medio de sistematizar ciertos indicadores o teniendo ciertas delimitaciones previas. Esta falta de
Los entes territoriales están llamados hacer cada vez más esfuerzos en promover los sistemas de comunicación y sistematización de la información a nivel municipal, el los colegios y en la población en general, así como una consolidación a nivel nacional que determine los niveles de avance de la implementación del nuevo sistema del PAE o PAE+. Son “los gobiernos locales, quienes pueden generar y dinamizar estrategias de compras públicas locales, favoreciendo la articulación de oferta y demanda, mejorando la eficiencia de las acciones públicas y dinamizando las economías territoriales” (FAO, 2020).
Finalmente se hace un llamado al gobierno nacional para que promueva con mayor celeridad este proceso de adaptación del PAE, que fomente la creación de mecanismos de información mas eficaces para este programa, para el seguimiento y cumplimiento de la seguridad alimentaria como pilar del plan de desarrollo, y sobre todo que la mejora de este tipo de programas este articulado a las estrategias de reactivación económica a través de toda la cadena de valor de los cultivos locales, la gastronomía tradicional y demás conocimientos asociados a la culinaria y alimentación en los territorios.
La política pública de cocinas tradicionales como fomento al patrimonio inmaterial del país, liderada por el Ministerio de Cultura junto a los mecanismos y programas ya existentes como el del Ministerio de Educación (programa PAE), Ministerio de Agricultura (apoyo y fomento a la producción) o Ministerio de Comercio (transformadores de alimentos, cadenas de comercialización), el Ministerio del Interior (conocimiento de comunidades étnicas), Ministerio de Salud (nutrición y calidad), INVIMA (cumplimiento de normas sanitarias), entre otras, pueden tejer la hoja de ruta del reto de la seguridad alimentaria en Colombia y fomentar una gran demanda publica de alimentos.
Se espera que la estrategia de economía popular que propone el Plan de Desarrollo 2022-2024 siga fortaleciendo a las formas organizativas como los Consejos Comunitarios de las comunidades NARP, así como otras formas organizativas de la economía campesina, familiar y comunitaria, para articularlas a las cadenas de suministro y transformación del Programa de Alimentación Escolar PAE+ pertinente territorial y culturalmente. Así mismo, sería importante saber cual ha sido el avance del Programa Hambre Cero de la Presidencia de la República en esta materia o los impactos a corto plazo que han tenido los impuestos a las bebidas azucaradas en la alimentación infantil y particularmente su relación con la alimentación de escolares a nivel nacional.
Bibliografía
- Contraloría General de la República (2024), Avances y desafíos del PAE en comunidades NARP. Boletín de seguimiento al avance de la incorporación del enfoque diferencial en el Programa de Alimentación Escolar (PAE) para comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (NARP).
- Ministerio de Salud y Protección Social. Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Serie: Registros, Observatorios, Sistemas de Seguimiento y Salas Situacionales Nacionales en Salud. Consultado en (https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/SNA/Guia-metodologica-osan.pdf)
- Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAO (2020), Guía de Compras Públicas Locales: Nuevos Mandatarios Nuevas Oportunidades en el Territorio.
