Si la política de sustitución de economías se instala entre el campesinado cocalero (reconocido como un actor social por el gobierno) y se viabiliza a nivel territorial, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), la ambiciosa hoja de ruta creada en el punto cuatro del acuerdo de paz, tiene un futuro incierto. Salvo contadísimas excepciones, existe consenso entre un amplio conjunto de formuladores de políticas públicas, campesinos y académicos sobre su fracaso. No hay duda de que la principal promesa de sustitución del gobierno Santos naufragó y hoy ni siquiera sirve como punto de referencia para diseñar una nueva estrategia.
De ahí que no sorprenda que Felipe Tascón, el encargado de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI), esté presentando las primeras puntadas de una política de sustitución muy distante del PNIS e inédita en el mundo; inédita porque no reduce la problemática meramente al cultivo y reconoce que la clave para que la transición territorial sea exitosa se encuentra en la sustitución o aprovechamiento estratégico de todo el entramado económico que permea el negocio trasnacional del narcotráfico y limita el desarrollo de las comunidades sometidas —ya sea por abandono estatal o por presión de actores armados— al cultivo de coca.
Por un lado, resulta importante que el gobierno vaya más allá del PNIS; porque de presentarse en 2017 como la política que le rompería el espinazo al narcotráfico, se terminó convirtiendo en un “gigante enfermo”, un auténtico generador de desconfianza, hambre y desplazamiento. Con resultados insignificantes para el tamaño de su inversión, ya que el PNIS se convirtió desde su fase de planificación en la política de intervención rural más compleja y costosa que se haya implementado en la historia reciente del país, con un presupuesto billonario que hasta superaba el destinado a la totalidad del Ministerio de Agricultura.
Por otro lado, el gobierno debe precisar los contornos de la estrategia de sustitución de economías, ya que, hasta el momento, las declaraciones de Petro y Tascón propician un espacio de incertidumbre que, sin intención, podrían desencadenar una espiral destructiva de incentivos perversos que a la larga apuntalen el fracaso de la estrategia. Se debe precisar con criterios técnicos como será la gradualidad (convivencia de los cultivos), el plan de fortalecimiento de la asociatividad campesina (pasando de un modelo familiar a uno territorial), y el futuro inmediato de las familias que siguen a la espera de que el Estado cumpla con los compromisos pactados en el PNIS.
La tarea no es sencilla. Llevó años haciéndole seguimiento al PNIS y estoy convencido de que fue un programa que nació con profundas grietas. Santos no hizo mayor cosa para enderezarlo (hasta lo dejó desfinanciado) y Duque se enfocó en montarle complejos y abstractos esquemas de planeación. A Petro le correspondió recibir un programa agonizante y a miles de familias inconformes, otros miles exigiendo ser incluidas (con la expectativa de recibir las trasferencias monetarias) y otros cientos de miles que nunca le creyeron a Rafael Pardo cuando afirmó a mediados de 2017 que: “la sustitución transformaría los territorios”.
Ahora el panorama es más sombrío y los resultados saltan a la vista: el país sigue superando récords en hectáreas de cultivos de coca y en procesamiento de clorhidrato de cocaína; es más, la derecha, con simplismo y sin ningún tipo de sustento, sindica al PNIS de ser el responsable del impresionante crecimiento de los cultivos. A estas alturas, no creo que nada pueda reencauzar sus objetivos, por eso la apuesta del gobierno es acertada, comprendiendo que la sustitución de economías tiene un lugar central en la dimensión territorial de la paz total como una estrategia de construcción de Estado que busca reducirle los espacios de reproducción al crimen organizado.
Ya solo debemos conocer la nueva hoja de ruta y recuperar el mayor activo social que dejó el PNIS: la confianza, la cual está muy erosionada por la paz con legalidad y por la obsesión de Duque por asperjar glifosato a diestra y siniestra. Revitalizar esa confianza —con una base campesina que mayoritariamente apoyó la aspiración presidencial del Pacto Histórico— es determinante para la viabilidad de la gradualidad, el impulso de la asociatividad campesina y el compromiso multisectorial que demanda la construcción de Estado.
