Los proyectos gubernamentales sobre “profesionalización” y “estatuto disciplinario” de la Policía nacional están a punto de ser aprobados por el Congreso y convertirse en leyes.
Ambos están inscritos en los lineamientos definidos por el gobierno del Centro Democrático “para dinamizar el proceso de Transformación Integral de la Policía Nacional” (Cfr. Exposición de motivos del Proyecto de Ley 033/21 Senado, 219/21 Cámara).
Tales lineamientos y los proyectos de ley en mención, utilizan la expresión “uso legítimo de la fuerza” para hacer mención al comportamiento de las y los policías en contextos específicos como las protestas sociales.
Se trata de un enunciado que no tiene definición en ninguno de los proyectos de ley, más allá de la alusión en el del estatuto disciplinario a las llamadas “órdenes legítimas” consideradas como aquellas que no “exceden los límites de la competencia de la Policía” (art. 33 PL 033S/219C) y que hacen parte de una reivindicación concreta del carácter miliciano de dicha institución.
También es una expresión equivocada o errónea a la luz de los estándares internacionales y jurisprudenciales que rigen el comportamiento de los miembros de la Policía como funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, pues a la luz de tales estándares, no existe en sentido estricto un uso “legítimo” de la fuerza sino la prohibición del mismo con ciertas excepciones en los términos de la Declaración del Octavo Congreso de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (1990) según la cual, los actos y procedimientos de Policía deben dirigirse siempre por el respeto y la protección de la vida humana.
Por su parte, la Declaración de Kioto de la ONU (2021) establece que la regla general que debería incorporar toda iniciativa de reforma sustancial a la Policía en esta materia, y que no ha tenido lugar explícito en los proyectos del Gobierno, es que dicha institución debe regirse por la existencia de medidas que prevengan, investiguen, persigan y castiguen eficazmente cualquier forma de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, que algún miembro de la Policía Nacional cometa o pueda cometer, evitando, en especial, la impunidad.
Según estos estándares del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), deben ser taxativas las circunstancias en las cuales los funcionarios de policía estarían autorizados para portar y usar armas de fuego y se deben reforzar los avisos de advertencia que son de obligatorio cumplimiento cuando en casos excepcionales se haga uso de dichas armas ya que éste es considerado por el DIDH como una medida extrema que debería excluirse en todos los casos en que no se encuentre objetivamente en peligro la vida o integridad del funcionario de Policía o de otros ciudadanos.
En dicho marco, según la Resolución 34/169 de la Asamblea General de la ONU (1979), los miembros de la Policía sólo pueden usar la fuerza cuando sea estrictamente necesario, es decir, de manera excepcional y nunca excediendo los límites razonables de protección de la vida y la dignidad humana.
Existe así un principio inviolable de proporcionalidad que no puede ser interpretado nunca como una supuesta autorización de usar un grado de fuerza excesivo en relación con el objetivo que se quiere lograr que, en todo caso, debe responder a las finalidades constitucionales de la Policía como institución de un Estado democrático y social de derecho encargada del “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes convivan en paz” (art. 218 constitucional).
Así, por ejemplo, la Policía nacional no está autorizada por la normativa internacional para disolver con medios violentos actos de reunión de ciudadanos ni mucho menos puede usar armas de fuego o hacer uso letal de armamento de “letalidad reducida” en contra de quienes realizan acciones de reunión o movilización colectiva en el espacio público. Tampoco, tal como lo señala la Declaración de Bangkok de la ONU (2005), puede ejercer violencia letal sobre personas que en virtud de procedimientos de policía se encuentran bajo su custodia.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), además, ha establecido una regla jurisprudencial según la cual, el uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales se rige por los principios de excepcionalidad y proporcionalidad de manera que “sólo podrá hacerse uso de la fuerza o de instrumentos de coerción cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de control” (Caso Retén de Catia vs. Venezuela; Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador).
El primer principio de la Corte IDH significa que el uso de la fuerza letal y de armas de fuego por parte de los cuerpos de seguridad del Estado contra las personas debe considerarse como prohibido por regla general y que debe existir un marco estricto de regulación y supervisión de los miembros de dichos cuerpos en aquellas situaciones excepcionales donde resultaría imperioso o necesario intervenir a través de la fuerza y en las cuales siempre debe regir el principio de humanidad (Cfr. Caso Cruz Sánchez y otros vs. Perú).
Tales situaciones excepcionales solo pueden estar consignadas de manera clara en la ley y no en actos administrativos o reglamentaciones internas (Cfr. Caso Retén de Catia vs. Venezuela; Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador). También la Corte IDH ha establecido que el principio de proporcionalidad señala que la Policía no puede desbordar el uso de la fuerza con consecuencias letales justificándose en la sola existencia de situaciones delincuenciales o alteraciones de orden público (Cfr. Caso Retén de Catia vs. Venezuela).
Lo anterior significa que, en el marco de sus acciones preventivas, concomitantes y posteriores al uso de la fuerza, los miembros de la Policía Nacional se encuentran obligados siempre a verificar la existencia de medios alternativos y no lesivos para proteger los derechos que requieren de la acción policial y a usarlos.
También deben demostrar que dicha acción responde a niveles acordes con el de resistencia ofrecido, anticipando y evitando el daño potencial que podría ocasionar (Cfr. Caso Hermanos Landaeta Mejías vs. Venezuela; Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana; Caso Mujeres Víctimas de Tortura Sexual en Atenco Vs. México).
Finalmente, la Corte Suprema de Justicia (CSJ), el Consejo de Estado (CE) y la Corte Constitucional (CC) han coincidido en establecer una jurisprudencia relativamente pacífica alrededor de la necesidad de incorporar los anteriores estándares a la normativa interna.
Esto se produce a partir del reconocimiento de los principios de inviolabilidad del derecho a la vida y de la dignidad humana como límites al ejercicio del poder de policía (Cfr. CC, sentencias C-013/97, C-239/97 Y C-430/19; CC, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 11 de febrero de 2009). Tales limitaciones no admiten excepciones ni aún en los casos en que los miembros de la Policía afirmen actuar en defensa del orden público (Cfr. CC, Sentencia C-825/04; CSJ, Sentencia STC7641-2020).
De la misma manera, estos principios jurisprudenciales responden a una perspectiva constitucional de prohibición de la pena de muerte que se encuentra estrechamente vinculada con la ausencia de facultades represivas en cabeza de funcionarios encargados de la actividad de policía (CSJ, Sentencia STC7641-2020).
Esto significa que el uso de la fuerza por parte de funcionarios de la Fuerza Pública, en coherencia con el cumplimiento de sus objetivos constitucionales y legales en lo que respecta al carácter absoluto del derecho a la vida y, por ende, al carácter inadmisible de cualquier forma de ejecución extrajudicial, arbitraria o sumaria, debe ser excepcional.
Es decir, debe desplegarse en un contexto de formulación y ejecución de medidas que respondan a un análisis orientado a evitar el uso excesivo e indiscriminado de la fuerza entendido éste como aquel que interfiere de manera desproporcional en los derechos de quienes se ven afectados por la intervención policial (Cfr. CE, Sentencia del 11 de febrero de 2009; CC, Sentencia C-281/17).
La jurisprudencia de las altas cortes colombianas es pacífica en prohibir de forma enfática el comportamiento impulsivo de los miembros de la Policía, así como “el uso desmedido e irregular de sus armas de dotación” (CSJ, Sentencia STC7641-2020).
Por tal razón, los miembros de la Policía tienen la obligación constitucional de prevenir y evitar el uso de medidas imprudentes de manera que sus intervenciones demuestren estar orientadas a proteger y no a agredir violentamente los derechos de los ciudadanos y ciudadanas.
En especial, el CE ha exigido a la Policía la máxima prudencia y mesura en la utilización de la fuerza para “dar cumplimiento a la obligación de salvaguardar la vida de los ciudadanos y el orden social” (CE, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 12 de junio de 2017).
En consonancia con lo anterior y a propósito de los casos de violencia policial en las protestas agudizada o visibilizada a partir de 2018 en torno al paro nacional, por ejemplo, la CSJ ha sugerido en una de sus sentencias más recientes que es necesario que los proyectos de ley asociados a una reforma integral de la Policía establezcan la prohibición expresa del uso indiscriminado de armas de dotación que, si bien son consideradas por los propios cuerpos de Policía como “menos letales”, causan daños con consecuencias fatales (CSJ, Sentencia STC7641-2020).
En conclusión, para los estándares jurídicos vigentes enfocados en los derechos humanos, el uso de la fuerza por parte de instituciones estatales como la Policía Nacional no obedece solamente a la concepción tradicional del monopolio de la coacción social en cabeza del Estado, sino que se erige en el modelo de democracia constitucional entendida como un régimen soportado en la limitación jurídica del ejercicio del poder.
Por lo anterior, los proyectos de ley que realmente busquen transformar a la Policía en Colombia deben, cuanto menos, emplear una semántica respetuosa de las obligaciones internacionales del Estado, haciendo alusión al empleo excepcional, proporcional, estrictamente necesario y subsidiario de la fuerza por parte de los miembros de la Policía y no al uso “legítimo” de la fuerza como ingrediente de la formación de dichos funcionarios públicos que denota más una doctrina basada en la autorización y no en la prohibición.
Además, deben contener normas precisas de la evaluación adecuada del comportamiento policial en un ámbito de protección reforzada de los derechos humanos de las y los ciudadanos y de capacitación de los miembros de la Policía en los estándares y principios aquí aludidos.
Esto contribuiría parcialmente a una transformación no cosmética de las políticas de seguridad ciudadana y convivencia que en todo caso, debe enfatizar en la lucha contra la impunidad de la violencia policial a través del reconocimiento y reparación de sus víctimas mediante la incorporación de otros estándares existentes para ello.
* El artículo se basa en un documento más amplio preparado por el autor y la socióloga Gabriela González para el proyecto sobre reforma a la Policía nacional de la Corporación Justicia y Democracia, financiado por Open Society. Cualquier imprecisión es responsabilidad exclusiva del autor.
