Para el sector público colombiano aplicar algún modelo de costos no pasa de ser una situación exótica.
Al ser los factores rentabilidad, competitividad y crecimiento corporativo un elemento ajeno a la gestión de lo público, los indicadores de gestión adecuada se pierden y enredan en múltiples, variados y a veces encontrados objetivos.
La génesis de la gestión financiera de las entidades públicas se ha centrado durante la mayor parte de su historia en la administración del denominado presupuesto público. Este instrumento es esencialmente la formalización de control institucional para limitar el gasto en montos y tipos de asignación (rubros).
El gastar ha sido la más preciada función estatal y el talento mejor pagado en el ejercicio de lo público. Tal que si por cualquier condición adversa no se puede agotar las cantidades dispuestas, se denomina que se “pierden” los recursos. Adicionalmente, un evento que conlleve que ese agotamiento no se realice, implica, en la cultura de la gestión del gasto público, una indiscutible medida de ineficiencia.
El presupuesto con sus sistemas asociados (Deuda SIIF, Confis, Sinergia, etc.) es el principal, y algunas veces la única herramienta de gestión financiera en un sistema que está centrado, formado y orientado al gasto.
El segundo instrumento, la contabilidad financiera, es palpablemente secundario. A él se le dispensa meramente la atención necesaria para acatar la regulación establecida. No más.
La contabilidad financiera tiene una baja relevancia en las decisiones de gestión gubernamental[1], estrategias y de política económica. Y aún en decisiones de tipo corporativo están subyugadas por los elementos presupuestales.
Complementariamente, existen algunos instrumentos agregados (DANE, DNP), los mismos hacen énfasis esencialmente en datos de tipo estadístico bajo la orientación de la Gestión de las Finanzas Públicas (Conpes 4008 del 26 de octubre de 2020) y soportados en lineamiento de tipo medio y macro fiscal, con propósitos de sostenibilidad fiscal, dejando algo apartado los objetivos tipo micro, tal como son la razonabilidad del gasto, su costo-eficiencia y la generación de bienes y servicios públicos bajo los principios de economía, eficiencia y equidad.
En dicho conpes se señala que: “la mayor parte de los sistemas de información financiera en Colombia se han concentrado en los servicios de Apoyo operacional o de transacción, es decir, aquellos que capturan transacciones y eventos administrativos y económicos de la gestión financiera. Pero, no hay sistemas de información que apoyen el servicio de análisis estratégico de las finanzas públicas”.
La conjunción de una cultura de la gestión pública centrada en el gasto, la perspectiva financiera basada en modelos presupuestales acotados a vigencias de un año, la falta de un criterio de medición de los resultados y los enfoques gerenciales centrados en el márquetin político hace que los resultados se justifican de manera discursiva o enunciativa sin elementos cuantitativos o demostrativos del beneficio/costo.
Con respecto a la denominada contabilidad administrativa, el sector público no ha asumido desarrollos equivalentes a los que son comunes en el sector privado[2]. Esto completamente explicable por las condiciones mencionadas: las entidades del sector público centran su gestión financiera en el gasto. Excepcionalmente, empresas públicas del tipo fabril, disponen de sistemas de costos atinentes a su naturaleza de productora de bienes en la cual es esencial para administrar los procesos productivos.
Con los elementos anteriores es posible percibir la existencia de una situación reconocida por una buena parte de la comunidad y convenientemente desconocida por las administraciones públicas: la gestión de los recursos no está animada por los principios de economía y eficiencia. No de otra manera se entendería el que cada una de las decisiones y acciones tuviera las condiciones para ser observada, medida y evaluada en términos de eficiencia.
Es más, para algunas, si no muchas entidades, no existe claridad y precisión sobre los productos (bienes, servicios y externalidades) que supuestamente deben liberar y aún menos se conocen los costos de estos.
Costos públicos y la métrica de la eficiencia
El Estado puede verse como un gestor y proveedor de bienes y servicios públicos.
Como el objeto de ello no es el enriquecimiento (rentabilidad) es dable considerar que el mismo Estado debe realizar su gestión y transferir al beneficiario dichos bienes y servicios al costo (razonable) y sin lucro. Esta presunción ha inducido una cierta libertad de acción y relajamiento de la responsabilidad dado que la interpretación de los criterios (principios) de economía, eficiencia y equidad no han sido juiciosamente investidos de métricas para su adecuada evaluación y juicio sobre cumplimiento.
Para el sector público, productor de soluciones no mercantiles un enfoque al producto necesariamente debería conducir a establecer el costo no como elemento de la actividad, sino del resultado (producto-bien, servicio, externalidad-impacto y efecto). Y el valor agregado del resultado (R+) como componente de la consecución de la finalidad, bienestar del ciudadano.
Ello lleva la necesidad de reconocer que existen gastos que no contribuyen, gastos que contribuyen (costos) y gastos ocultos (sumergidos) los cuales no son evidentes y sobre los cuales no se actúa, pero que son costos asociados a las ineficiencias que afectan la calidad, oportunidad y economía de los bienes y servicios del Estado.
En cualquiera de las categorías transaccionales identificadas que llevan implícitos el tipo de beneficiarios surgen sendas condiciones de racionalidad, que vinculan costos con resultados.
La producción de bienes y servicios públicos debe llevar implícito la condición (principio) de eficiencia. La eficiencia a su vez lleva implícita la mejora en los resultados. Estas dos situaciones son dables en cuanto se controlan y o reducen los costos: con un stock de recursos dados, un menor costo conlleva el aumento de los bienes y servicios públicos.
La métrica de los principios de eficiencia, economía y equidad debe basarse en el criterio de beneficio /costo que se establece en la literatura especializada y que es retomado por la Ley 152 de 1994 orgánica de planeación (literal k del artículo 3º.): "Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva".
De esta manera, se generan los elementos necesarios para enlazar el desempeño de las entidades con el consumo de recursos. Es decir los costos que facilitan una buena métrica de la eficiencia.
Una adecuada gestión de costos procede de disponer información oportuna para la toma de decisiones relativas para la mejor disposición y asignación de recursos hacia la “producción” de bienes y servicios en condiciones costo eficientes.
Una gestión de costos para entidades del sector público debería responder la pregunta sobre si la asignación (combinación de recursos) tiene otras posibilidades para generar mayor valor; sí es posible reencauzar el consumo de recursos hacia otros productos (bienes y servicios) que generen mayor valor agregado; si es posible eliminar consumo de recursos que no impacten en la oferta pública de productos; si existen gastos improcedentes, que de eliminarse no se genere impacto en los bienes y servicios finales; si el consumo de recursos implica si o si la disposición de productos socialmente necesarios y, como se ha señalado, costo eficiente.
[1] De manera periódica se ha llamado la atención sobre el estado, condición y efectos de las deudas a favor de las entidades del Estado. Por ejemplo en el Boletín de Deudores Morosos del Estado, se registran obligaciones $117.1 billones (CGN, Boletín 34 de corte noviembre de 2020), que a pesar de su monto y ritmo de crecimiento, no ha tenido atención por parte de la administración.
[2] Por ejemplo, el sistema hotelero a nivel mundial tiene establecido desde hace muchas décadas un sistema de costeo en tiempo real, orientado a cuidar los ingresos, establecer la rentabilidad de las áreas operadas (habitaciones, bares, restaurantes, lavandería, etc.) de manera individual y agregada.
