“Cuando las políticas públicas y sus instrumentos se trazan y se implementan, sin visión de largo plazo y sin contar con esquemas y herramientas que permitan tomar decisiones y actuar de manera planificada y mediante un proceso sistemático, se tiende a mostrar preferencias por ciertos tipos de instrumentos y utilizarlos muchas veces sin tener en cuenta su contribución real a la solución del problema” [i].
Como ya es de conocimiento público, la movilidad de los ciudadanos bogotanos está amenazada por el crecimiento continuo de la demanda de tráfico, en muchas áreas en la ciudad es muy difícil tener la opción de construir vías nuevas para responder a esta demanda, y la congestión en muchos puntos está afectando profundamente la calidad de vida y el medio ambiente.
Adicionalmente a los problemas básicos de congestión, contaminación, seguridad vial y seguridad ciudadana, están los problemas de ineficiencia y pérdida de productividad. Dado que el transporte es una parte integral de todos los procesos de producción industrial y de distribución, un castigo a la eficiencia en el transporte es un castigo a la productividad de la ciudad.
Frente a este problema, en la ciudad de Bogotá, en los últimos años, se ha implementado principal la medida del pico y placa (que es una acción centrada en la demanda de transporte), que empezó a aplicarse desde finales del siglo pasado y que después de más de dos décadas, sería más que necesario contar con una evaluación detallada del impacto que pretendía en el mejoramiento de la movilidad.
No obstante, no haberse efectuado la evaluación cuantitativa mencionada, la simple observación de la evolución creciente de la congestión en la ciudad, nos indica que la medida del pico y placa no ha logrado el mejoramiento de la movilidad, e incluso, ha generado efectos contrarios (al incrementarse la compra de vehículos para tener más opciones frente a la medida).
De acuerdo con la experiencia internacional [ii], es importante tener en cuenta que una sola medida (como en este el caso la del pico y placa) puede no ser suficientemente eficaz ni eficiente para lograr los objetivos de una movilidad sostenible, e incluso, puede generar efectos adversos.
También la experiencia internacional nos muestra que es posible fortalecer los efectos positivos de una política o de un instrumento de política, combinándola con otras que también logren efectos positivos (no solamente del lado de la demanda sino también del lado de la oferta). Es sumamente importante que uno de los objetivos principales al definir políticas, sea alcanzar efectos acumulativos. En muchos casos se ha encontrado que las políticas locales adoptadas no cumplieron esta condición y en cambio, algunos de los programas fueron diseñados a partir de elementos que funcionaron en direcciones opuestas.
Los instrumentos de política han sido definidos como mecanismos y técnicas para implementar o dar efecto a las políticas públicas. Cada política pública es implementada a través de uno o un conjunto de instrumentos específicos: leyes, cuotas, premios, incentivos, desestímulos, sanciones, permisos, prohibiciones, accesos y restricciones [iii]. La diversidad y complejidad de estos instrumentos varía significativamente según sea el área de política de que se trate, desafortunadamente, ante la ausencia de un pensamiento estratégico y sistemático, diferentes áreas de política tienden a mostrar espontáneamente preferencias por ciertos tipos de instrumentos facilistas e inmediatistas y utilizarlos muchas veces sin tener en cuenta su contribución real a la solución del problema [iv].
De acuerdo con lo anterior, el pico y placa, se puede caracterizar como una medida o instrumento administrativa restrictiva directamente sobre la demanda del objeto relacionado (el carro particular) con el problema (en este caso la movilidad de las personas) que se pretende impactar y que teniendo en cuenta el contexto del grado deficiente de desarrollo del transporte público en Bogotá, en el fondo se convierte en una medida exclusivamente restrictiva, más que en una política de las denominadas en ingles PUSH & PULL[v] (también conocido como enfoque de zanahoria y garrote) que es un modismo para referirse a una política que ofrece una combinación de recompensas/ incentivos y castigo para inducir el comportamiento.
Un ejemplo de medidas push & pull es el incentivo del uso de transporte público masivo y la promoción de la utilización de otros modos de transporte sostenible como la bicicleta, o el caminar. Todo esto estructurado y desarrollado por medio de la implementación de estrategias puntuales: como, por ejemplo, la gestión del espacio de estacionamiento, la cual funciona introduciendo modalidades de pago por dicho servicio, junto con aumentos en las tarifas de estacionamiento, adicionalmente se reduce y restringe el suministro de espacios dedicados exclusivamente a este servicio, y simultáneamente se implementan medidas comparables de gestión de la movilidad tanto por el lado de la demanda como del lado de la oferta. De este modo, los conductores de automóviles son incentivados a migrar a otros medios de transporte más sostenibles y al mismo tiempo, los ingresos generados por la gestión del espacio de estacionamiento son utilizados para el desarrollo sistemático de dichos medios.
Una buena política urbana se constituye, por lo tanto, a partir de elementos coordinados que trabajan juntos para producir un conjunto equilibrado de metas de factores de movilidad, ambientales, sociales y económicos.
Como se puede apreciar, las medidas push & pull requieren (para ser efectivas y eficientes en pro de una movilidad sostenible), sistemas de transporte público robustos y sistemas de medición, diagnóstico, escogencia y combinación optima de políticas y medidas.
Realmente el análisis y decisión sobre las medidas o instrumentos de política pública para el mejoramiento de la movilidad y el medio ambiente, no tiene mucho sentido, si no se cuenta con instrumentos de diagnóstico para decidir sobre las prioridades en las políticas y estrategias, y evaluaciones amplias del impacto potencial de las mismas a través del tiempo, para poder responder a las preguntas: ¿cuáles de dichas políticas y estrategias podrían tener el mayor impacto sobre el mejoramiento de la movilidad y la reducción de la contaminación?, ¿qué indicadores pueden utilizarse para monitorear y evaluar el progreso?
En consideración a lo anterior, frente al tema de la movilidad en la ciudad, se debería antes que nada, considerar el diseño e implementación de un sistema de manejo de la congestión (SMC), a través del cual, se puedan estructurar acciones y estrategias, tendientes a la reducción del problema de movilidad y contaminación que padece la ciudad, en un plazo razonablemente corto, de manera planificada y mediante un proceso sistemático que proporcione una gestión y operación integrada, segura y efectiva del sistema de transporte multimodal y sin que se tenga que esperar al desarrollo y ejecución de inversiones que se enmarcan en el largo plazo y que requieren un término extenso de implementación [vi].
A nivel internacional existen ejemplos muy representativos de este tipo de sistema de manejo de la congestión (SMC), de los cuales, en especial vale la pena mencionar el caso de los Estados Unidos de América, en donde a través de un proceso establecido mediante ley por el gobierno federal [vii], para las áreas de planificación metropolitana con una población superior a 200,000 habitantes, se establece un esquema, que consiste en un proceso sistemático que proporciona una gestión y operación integrada segura y efectiva del sistema de transporte multimodal [viii]. Se utiliza para identificar vías congestionadas, establecer medidas de desempeño multimodales, identificar estrategias de gestión de congestión y medios de implementación, y evaluar la efectividad de las estrategias implementadas [ix].
Los requisitos instituidos por el gobierno federal de los Estados Unidos, establecen que, en todas las áreas de planificación metropolitana, el SMC se desarrollará e implementará como parte integral del proceso de planificación del transporte metropolitano.
De acuerdo con lo establecido por el gobierno de los Estados Unidos de América [x], se define el SMC (CMS en inglés) como un proceso sistemático para gestionar la congestión del tráfico que proporciona información sobre el rendimiento del sistema de transporte y sobre estrategias alternativas para aliviar la congestión y mejorar la movilidad de las personas y bienes a niveles que satisfacen las necesidades estatales y locales. La regla establece que el CMS se desarrollará, establecerá e implementará como parte del proceso de planificación metropolitana e incluirá:
1. Métodos para monitorear y evaluar el desempeño del sistema de transporte multimodal, identificar las causas de la congestión, identificar acciones alternativas, evaluar e implementar acciones rentables y evaluar la efectividad de las acciones implementadas;
2. Definición de parámetros para medir el grado de congestión y para soportar la evaluación de la eficacia de las estrategias de reducción de la congestión y de mejora de la movilidad, para el movimiento de personas y bienes. Dado que los niveles de rendimiento aceptable del sistema pueden varían entre las comunidades locales, las medidas de desempeño y los umbrales de servicio deben ser adaptado a las necesidades específicas del área y establecido cooperativamente por los funcionarios locales en consulta con los operadores de los principales modos de transporte en el área de cobertura y obviamente con la ciudadanía;
3. Establecimiento de un programa de recolección de datos y monitoreo del desempeño del sistema para definir el alcance y la duración de la congestión, para ayudar a determinar las causas de la congestión, y para evaluar la eficiencia y efectividad de las acciones implementadas. En la medida posible, se deben utilizar las fuentes de datos existentes, así como la aplicación adecuada de las capacidades de monitoreo del rendimiento del sistema en tiempo real disponibles a través de las tecnologías de los sistemas de transporte inteligente;
4. Identificación y evaluación del desempeño anticipado y de los beneficios esperados de las estrategias de manejo de congestión tradicionales y no tradicionales que contribuirán al uso más eficiente de los sistemas de transporte existentes y futuros, con base en las medidas de desempeño establecidas. Las siguientes categorías de estrategias, o combinaciones de estrategias, deben considerarse adecuadamente para cada área: Medidas de gestión de la demanda de transporte, incluida la gestión del crecimiento y precios de congestión; mejoras operacionales de tráfico; mejoras en el transporte público; tecnologías de los sistemas de transporte inteligente; y, cuando sea necesario, capacidad adicional del sistema;
5. Identificación de un cronograma de implementación, responsabilidades de implementación y posibles fuentes de financiamiento para cada estrategia (o combinación de estrategias) propuestas para implementación; y
6. Implementación de un proceso para la evaluación periódica de la eficiencia y efectividad de las estrategias implementadas, en términos de las medidas de desempeño establecidas en el área. Los resultados de esta evaluación se proporcionarán a los responsables de la toma de decisiones para proporcionar orientación en la selección de estrategias efectivas para su futura implementación.
Resumiendo, como ya se mencionó arriba, una buena política urbana se constituye a partir de elementos coordinados que trabajen juntos para producir un conjunto equilibrado de metas de factores de movilidad, ambientales, sociales y económicos. Para lograr esto es necesario que los gobiernos, tracen, decidan e implementen las políticas públicas y sus instrumentos, con visión de largo plazo y contando con esquemas y herramientas que les permitan actuar de manera planificada y mediante un proceso sistemático, evitando así que se tienda a mostrar preferencias por ciertos tipos de instrumentos facilistas e inmediatistas que se utilizan muchas veces sin tener en cuenta su contribución real a la solución del problema.
[i] Sarthou, Nerina Fernanda | “Los instrumentos de política como enfoque de análisis de los sistemas de pago al mérito”. Perfiles Educativos | vol. XXXVII, núm. 149, 2015 | IISUE-UNAM
[ii] Propolis. Planning and research of policies for land use and transport for increasing urban sustainability, Final report. February 2004. Project funded by the European Commission.
[iii] Salamon, Lester (ed.) (2002), The Tools of Government: A guide to the new governance, Oxford, Oxford University Press.
[iv] Sarthou, Nerina Fernanda | “Los instrumentos de política como enfoque de análisis de los sistemas de pago al mérito”. Perfiles Educativos | vol. XXXVII, núm. 149, 2015 | IISUE-UNAM
[v] Beyond the fossil City: Towards low Carbon Transport and Green Growth. Bongardt et al (2011).
[vi] Un Sistema de Manejo de la Congestión (SMC) para la ciudad de Bogotá. Compilación, análisis y desarrollo: Por: Jorge A. Morales R. Bogotá, octubre de 2019.
[vii] TEA-21 - Transportation Equity Act for the 21st Century Moving Americans into the 21st Century.
[viii] Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy for Users (SAFETEA-LU) Extension Acts.
[ix] H.R.2950 - Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991.
[x] Federal Register, Part III, FHWA, FTA, U.S. Department of Transportation, Management and Monitoring Systems. Section 500.109.
