Como era de esperarse, el gobierno nacional anunció una reforma tributaria para nivelar el presupuesto público a la nueva realidad fiscal del país pasada la pandemia. No creo que haya discusión sobre lo pertinente de tramitar una reforma impositiva, debido a la evidente necesidad de mayor recaudo para cubrir lo gastado durante la emergencia, por lo que será conditio sine qua non para la viabilidad del Estado.
A día de hoy, según lo informado por el Ministerio de Hacienda, el paquete de apoyo estatal será de 117 billones de pesos, lo que representa el 11% del PIB (1). Sin embargo para el observatorio fiscal de la Universidad Javeriana, dentro de esa cifra hay rubros que no se pueden contabilizar como gasto fiscal, como el caso de las garantías de créditos, como tampoco las medidas de liquidez del Banco de la República (2), por lo que al final, tanto para este equipo académico, como para Fedesarollo el verdadero gasto hasta el momento son 30 billones que representan un 3% del PIB.
Estas cifras dejan en evidencia, la pobre gestión por parte del gobierno colombiano ante la amenaza que representa los efectos económicos y sociales de la pandemia. Otros países de la región como Perú han tenido un gasto fiscal en relación con su PIB de 9%, Brasil 8%, Paraguay 6%, frente a un 3% en el caso colombiano. Esta insuficiente inversión, se ha hecho evidente en que los apoyos de programas sociales no fueron capaces de llegar a la mayoría de la población que lo necesitaba, razón por la cual muchos no pudieron cumplir con el confinamiento y se vieron obligados a seguir buscando el sustento en las calles, lo que seguramente ha contribuido al aceleramiento de los contagios que estamos viviendo.
Como también han sido insuficientes las medidas de apoyo económico para el sector productivo del país, incapaces de evitar la quiebra de unidades económicas y llevar al desempleo unas 4 millones de personas (3). Tal como lo afirmó Marcela Eslava, decana de Economía de la Universidad de los Andes, “el paquete que ha implementado el gobierno, es tímido en su magnitud con lo que se necesitaría y comparado con lo que otros países están haciendo” (4).
Resulta inaceptable que gobierno y Congreso hayan rechazado la propuesta presentada por un grupo de senadores, que busca establecer una renta básica universal por tres meses, que beneficiaría a unas 30 millones de personas (60% de la población) para garantizar condiciones dignas de vida durante la pandemia e impulsar el consumo, favoreciendo la recuperación de la economía. Dicho programa tiene un costo de 20 billones de pesos, apenas un 2% del PIB, que sumado al 3% gastado, llegaríamos a 5%.
El manejo fiscal de la pandemia tendrá varias etapas. La primera consiste en un gasto público capaz de contrarrestar los efectos de la crisis, a partir de recursos obtenidos principalmente de deuda. La segunda, una reforma tributaria para conseguir lo gastado durante la emergencia y equilibrar las finanzas del Estado. Como ya mencionamos, en la primera etapa el gobierno se quedó corto, lo que significará que la afectación económica será más fuerte, llevando a una disminución de la clase media y aumento de la pobreza, y como resultado una mayor desigualdad, como lo ha afirmado la ONU a través de la Cepal (5).
Ahora, para la siguiente etapa, ya se anunció una reforma tributaria que tendría que buscar por lo menos unos 20 billones de pesos (6), para cumplir con la regla fiscal en 2022. Esta reforma, por el momento histórico y las condiciones en que se dará, no puede tramitarse a los puputrazos y a espaldas del pueblo colombiano como se ha vuelto costumbre en los últimos años. Merece todo un debate nacional y es la oportunidad para corregir problemas estructurales de nuestro sistema que nos han mantenido en el subdesarrollo.
Según estadísticas de la OCDE, tenemos un recaudo tributario que representa el 18.8% del PIB, cuando en de América Latina el promedio es de 22.8%, y el de los países miembros de esta organización es de 34.3% (7). Este hecho muestra lo rezagado que estamos respecto a otros sistemas tributarios en el mundo.
Pero más grave es el hecho, que siendo el segundo país más desigual de América Latina y el cuarto a nivel mundial, según cifras del Banco Mundial publicadas por el Foro Económico Mundial (8), el sistema tributario este contribuyendo a mantener el esquema y no a corregirlo. El mismo Ministro de Hacienda ha reconocido que después del pago de impuestos el índice de Gini, medida utilizada para la desigualdad, se mantenga estable (9), lo que indica que no hay redistribución de los ingresos sino que se mantiene la desigualdad.
En los países menos desiguales del mundo, como los nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) se hace realidad la movilidad social, representada en que la regla (y no la excepción) es que una familia de bajos recursos tenga siempre la oportunidad de alcanzar ingresos medios, debido que la eficiencia del sistema tributario permite que el índice de Gini después del pago de los impuestos se reduzca, contribuyendo a la disminución de la desigualdad. Esto implica un mayor aporte de los que más capacidad económica tienen, y una trasferencia vía gasto público a los más vulnerables representada en educación, salud, empleo, entre otros.
Y como si fuera poco, nuestro actual sistema no cumple con el principio de progresividad, consagrado en el artículo 363 de la Constitución Nacional, que en palabras de la Corte Constitucional consiste en gravar ‘en mayor proporción a quienes tienen mayor capacidad. Como lo demuestran los estudios de Jorge Luis Garay y Jorge Enrique Espitia, publicados en el libro Desigualdad y Reforma Tributaria Estructural en Colombia (10), los ricos y los superricos están pagando menos impuestos que el resto de la sociedad.
Esta afirmación, que parece un discurso socialista, o como dirían el colectivo político que hoy gobierna al país “castrochavista, es una realidad que debe ser estudiada y corregida con toda honestidad. No se trata de acabar con la propiedad privada, como los defensores del actual sistema acusan. Quienes estamos por un sistema tributario más progresivo, partimos de la premisa que se requiere un mercado prospero donde el Estado sea un aliado que impulse su desarrollo, para lo que se propone un aparato público fuerte que genere las condiciones para que surja y se desarrolle la iniciativa privada, y una población con capacidad de consumo, para tener una amplia demanda interna.
La falta de progresividad del sistema se manifiesta al determinar lo que efectivamente se paga en impuestos, que es diferente a la tarifa nominal de dichos gravámenes. Los gremios económicos han hecho creer al país que la carga impositiva de las empresas es muy alta, y toman como referencia la tarifas nominales, que al sumarla resultan por encima del orden del 70%. Pero como ha quedado demostrado en el estudio del Banco de la República, denominado ¿Cuánto se tributa efectivamente en Colombia? (11), se concluye que en el periodo entre 1994 y 2016 la tasa efectiva para las utilidades empresariales fue de 17%, mientras que para los ingresos del trabajo de 18,6%. Los trabajadores tributan más que los dueños del capital.
Esta diferencia, entre la tasa nominal y la tasa efectiva se da por los múltiples beneficios tributarios existentes, la mayoría sin justificación alguna, como lo documenta el informe presentado en el año 2016 por la comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria (12), la cual recomendó en su momento al presidente Juan Manuel Santos, eliminar las exenciones tributarias que no habían generado el efecto esperado, el cual terminó haciendo todo lo contrario.
Al entrar a revisar quienes se quedan con esos beneficios, de acuerdo con los estudios de Jorge Luis Garay y Jorge Enrique Espitia (13), para el año 2017 en renta personas jurídicas, el Estado dejó de recibir por concepto de ingresos no constitutivos de renta, rentas exentas y descuentos tributarios, 17,2 billones de pesos, de los cuales el 10% de empresas con mayores ingresos se quedó con 11 billones, y el 10% de empresas de menores ingresos, apenas con 5.421 millones.
Lo anterior deja en evidencia que entre más rica sea la empresa, más baja va ser su tasa efectiva de tributación, que ha llegado a bajar hasta el 12,11% y las empresas de menores ingresos, terminan tributando casi que a las tarifas nominales, llevando a un esquema regresivo donde los que menos capacidad tienen pagan más. Esto no solo no alivia la desigualdad de ingresos y riqueza sino que la aumenta.
Así las cosas, tenemos un sistema tributario que es ineficiente, como demuestra el porcentaje bajo de recaudo en comparación con otros países, y que no es progresivo porque grava más al que menos capacidad económica tiene, y como resultado lleva a aumentar la desigualdad que nos afecta como sociedad. Por esta razón, cursa en la Corte Constitucional, una acción pública de inconstitucionalidad contra todo el estatuto tributario nacional, demanda promovida por el Centro de Estudios Dejusticia.
Estas consideraciones, deben ponerse de presente en el gran debate nacional para la reforma tributaria pos pandemia. La historia ha demostrado, que las crisis son oportunidades para llevar a cabo los cambios que no se realizan en tiempo normales. Tal como lo afirma Walter Scheidel en su reciente libro El Gran Nivelador: “La historia nos enseña dos cosas importantes sobre la nivelación de los ingresos, una es que las intervenciones políticas radicales ocurren en tiempos de crisis. Las conmociones de las guerras mundiales y la gran depresión, generaron medidas de política de igualación, que no habrían sido factibles en circunstancias diferentes”.
Recordemos que el “New Deal” de Franklin D. Roosevelt, establecido en Estados Unidos para contrarrestar los efectos de la Gran Depresión, fue un programa que llevó seguridad social a los pobres y se financió con impuestos progresivos. Medidas similares adoptaron países de Europa después de la segunda guerra mundial para su reactivación económica.
Por lo que las condiciones están dadas para generar una movilización de ideas, en torno a un gran debate nacional, que desemboque es una reforma tributaria para, no solo conseguir el recaudo que se necesita por la emergencia sanitaria, sino también para solucionar los problemas estructurales ya mencionados. Seguramente el gobierno de Iván Duque está pensado en una reforma del mismo tenor de las anteriores, que le de mayores beneficios tributarios a los grandes capitales con el argumento que de esa manera se promoverá la reactivación económica, y poner la mayor carga impositiva en la clase media, por lo que se necesitará de una ciudadanía comprometida con exigir una verdadera reforma progresiva.
Los tributaritas estamos llamados a ser parte importante de este gran debate. Por lo que escribo estas líneas y espero que sirvan para generar conciencia ciudadana, tan necesaria para que haya cambios en nuestro país y ojalá no ocurra lo que afirmó el Italiano Paolo Giordano en su libro Tiempos de contagio: que el miedo pase en vano sin dejar ningún cambio tras de sí.
(1) Ministerio de Hacienda - COVID-19
(2) Impuestos y gasto público en la economía del COVID-19
(3) Gran encuesta integrada de hogares (GEIH) mercado laboral
(4) ¿Cuánto ha gastado el gobierno en la lucha contra la pandemia?
(5) La ONU recomienda un ingreso mínimo de emergencia para los más vulnerables en América Latina
(6) Colombia buscará más de $20 billones con nueva reforma tributaria
(7) Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe
(8) Las sociedades más desiguales de América Latina
(9) Gini después de impuestos no sorprende a Hacienda
(10) Desigualdad y reforma estructural tributaria en Colombia
(11) ¿Cuánto se tributa efectivamente en Colombia?
(12) Informe final presentado al ministro de Hacienda y Crédito Público
(13) Desigualdad y reforma estructural tributaria en Colombia
