Introducción
La base de la terminación del conflicto armado con las Farc es la reforma rural integral orientada a resolver los problemas del agro colombiano, fuente de la violencia política y social debido a la concentración de la propiedad en una elite de hacendados que consideran la tierra un símbolo de poder, riqueza y prestigio social. La acumulación de tierras en Colombia ha sido el origen de guerras y desplazamientos de millones de campesinos, como ocurrió en los años 50 del siglo XX y entre los años 90 y los primeros del siglo XXI, en que grupos paramilitares desataron acciones sangrientas para apoderarse de nuevos territorios agrarios. Más de 6 millones de hectáreas fueron arrebatadas a la población pobre del campo colombiano en las últimas décadas por fuerzas ilegales, mediante masacres, homicidios, desapariciones y expulsiones violentas de miles de hogares.
Sobre dicha premisa las delegaciones de paz en la mesa de diálogos de La Habana acordaron un marco alternativo enfocado en la transformación de la estructura rural para alcanzar su democratización y equidad, y de esta manera contribuir a la paz.
Como quiera que tal propósito debe adaptarse a las particularidades regionales que caracterizan la estructura de la nación, en el Valle del Cauca se ha formulado por la Secretaría de Paz un modelo específico para implementar el cambio agrario el cual recoge los elementos centrales de los consensos alcanzados en dicha materia.
En la implementación de la reforma rural debe tenerse en cuenta que tal proceso debe darse a lo largo de un periodo con varios lustros y con acciones muy concretas que despejen la ruta correspondiente.
La Secretaria de Paz del departamento considera que un piloto agrario bien podría intentarse en el municipio del Valle del Cauca en cuyo territorio se han dado escenas de violencia relacionadas con la tierra y su propiedad. [1] Se trataría de un piloto que sirva de paradigma a otros municipios del Valle en los procesos de la democratización de la propiedad rural.
El municipio de Florida
El municipio de Florida es un centro poblado situado al suroriente del departamento del Valle, sobre la cordillera central, con casi 60 mil habitantes, de población mestiza en su mayoría (64%), ubicados principalmente en la cabecera municipal, y la población campesina en la zona media de la cordillera; afrodescendientes (31,2%), asentados en la zona plana; e indígenas (4,7%), concentrados en tres resguardos y dos cabildos indígenas. La vocación del municipio es principalmente agrícola. En su zona plana se ha desarrollado la agroindustria de la caña de azúcar, a la cual se dedica casi la totalidad de las tierras productivas, lo que aporta la materia prima para los ingenios azucareros de la región. La zona media de montaña se dedica a cultivos como el café y el banano, y en la zona alta principalmente se trabaja la ganadería de leche y carne[2].
El área urbana de Florida está dividida en 5 comunas con 32 barrios y la zona rural se compone de 12 corregimientos, 25 veredas, 3 resguardos y 2 cabildos indígenas[3].
Recursos hídricos
El municipio cuenta con nueve ríos y tres lagunas. Ríos: Aguadita, Caleños, Cañas, Desbaratado, Párraga, Frayle, San Antonio, San Rafael y Santa Bárbara. Lagunas principales: Esperanza, Caridad y Fe en el Páramo de Las Tinajas. Entre otras como El Rancho, El Trincho, La Olleta, Los Frayles, La Redonda, Santa Bárbara. Las cuencas primarias del municipio de Florida son las cuencas del río Frayle y del río Desbaratado, siendo el más importante el río Frayle, empleado en el abastecimiento para consumo humano, al contar con buena calidad y un caudal alto y constante. a) Cuenca del río Frayle. Limita al norte con la cuenca del río Bolo, al sur con la cuenca del río Desbaratado, al oriente con la cordillera central y al occidente con el valle geográfico del río Cauca. Sus principales afluentes son los ríos Las Cañas, Santa Bárbara y Párraga, además de las quebradas Los Patos, Colon, San Antonio, Granates, La Esencial, Guayabal y Los Caleños, entre otras. b) Cuenca del río Desbaratado. Nace en las lagunas La Sonora, Soledad y otras. Limita por el norte con las cuencas de los ríos: Frayle y Las Cañas; por el oriente con el departamento del Tolima y por el occidente con el valle geográfico del río Cauca. Los afluentes se caracterizan por su alta torrencialidad en especial las quebradas San Rafael, La Sonora, La Tigrera y Cajones.
Florida en la regionalización. El G11
Después de 43 años de intentos fallidos de asociatividad e integración de los municipios del sur del valle del Cauca, en julio del año 2014 se constituyó la Región de Planificación y Gestión (RPG) del G11, primera de esta índole en el país, como entidad encargada de la planificación y gestión en la subregión, constituida por los municipios de Buenaventura, Candelaria, Dagua, Florida, Jamundí, La Cumbre, Palmira, Pradera, Santiago de Cali, Vijes y Yumbo. Lo anterior, en el marco de la Constitución Política de 1991, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, ley 1454 del 2011 y el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1450 del 2011. El municipio de Florida forma parte del sistema de ciudades del balcón andino de la Cordillera Central junto con Palmira, Pradera y Candelaria, municipios agroindustriales muy prósperos, debido a la cadena productiva del azúcar. Es un territorio que se articula con la cuenca del Pacífico, presentando una ventaja comparativa muy importante, debido a que éste ha sido el hilo articulador del desarrollo a lo largo de la historia del Valle del Cauca, además, el G11 constituye el 53% de la extensión territorial del departamento, representa el 77% de su población y el 80% de su PIB. Este esquema asociativo permite al municipio de Florida concretar estructuras ligeras, flexibles y fuertes desde lo técnico, dentro de los términos permitidos por la ley, y podrá también concertar y gestionar proyectos regionales transversales que lo beneficien.
De acuerdo con el actual plan de desarrollo, para el año 2028 el municipio de Florida (Valle) será un municipio físico espacialmente planificado, educado, seguro, competitivo e innovador, socialmente incluyente y equitativo, con reconocimiento institucional, que fundamenta su desarrollo en: la oferta ambiental, posición geográfica, capital humano, productividad y gobernanza; garantizando la sustentabilidad ambiental, la consolidación de la paz, los derechos humanos y generando oportunidades para el desarrollo local en el marco de los procesos de integración regional, propósito en el cual la implementación de la reforma rural integral para la paz será clave[4].
El acuerdo de paz sobre el campo
El texto del acuerdo de paz en el tema agrario se refiere a unos principios que orientaran la democratización de la propiedad entre los cuales están: transformación estructural; desarrollo integral del campo; igualdad y enfoque de género; bienestar y buen vivir; priorización, integralidad, restablecimiento, regularización de la propiedad; derecho a la alimentación; participación; beneficio, impacto y medición; desarrollo sostenible; presencia del Estado; y democratización del acceso y uso adecuado de la tierra.
Respecto al acceso y uso de tierras improductivas[5], la formalización de la propiedad, y la frontera agrícola y protección de zonas de reserva se plantean medidas como la creación del fondo de tierras para la reforma rural integral; el subsidio integral para compra; y el crédito especial para compra.
En relación con el acceso integral y la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural se establece la formación y actualización del catastro el impuesto predial rural y el cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva.
Para su ejecución se estructuran los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), con su correspondiente plan de acción.
De igual manera se proponen los planes nacionales para la reforma rural integral como los de infraestructura y adecuación de tierras; infraestructura de riego, e infraestructura eléctrica y de conectividad.
Hay también unos planes de desarrollo social en salud, educación, vivienda, y erradicación de la pobreza.
Se adoptan estímulos a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa.
Se prevé asistencia técnica, subsidios, crédito, generación de ingresos, mercadeo, formalización laboral y un sistema para la garantía progresiva del derecho a la alimentación.
El plan marco de implementación de la paz
Estas medidas se incorporaron al plan marco de implementación de la paz proyectado hasta el 2035, que incluye un capítulo especial denominado Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral [6]. Plan para cuya ejecución se expidió el Conpes 3932 del 2018 con los Lineamientos para la articulación del plan marco con los instrumentos de planeación, programación y seguimiento a las políticas públicas del orden nacional y territorial.[7]
El modelo territorial de gestión de la paz
A partir de esta estrategia general y en el marco de la construcción de la paz, la Secretaría de Paz de la gobernación del Valle del Cauca confeccionó mediante una amplia participación comunitaria el modelo de gestión territorial para la paz que adopta un componente agrario cuyo objetivo es formar territorios sostenibles y productivos para la paz, el cual se orienta primordialmente a la implementación del acuerdo sobre reforma rural integral en el territorio[8].
El objetivo central de dicho componente del modelo consiste en el fortalecimiento de las capacidades institucionales, sociales y productivas de las administraciones territoriales y de las comunidades rurales afectadas por el conflicto, para la promoción e implementación de una estrategia socio-productiva ambientalmente sostenible para la paz territorial y la reconciliación en los municipios, mediante la vinculación de familias residentes en los municipios afectados por el conflicto a procesos socioproductivos que, a su vez, contribuyan a la sostenibilidad ambiental y al proceso de construcción de la paz en el territorio.
Se trata, en primer lugar, de recomponer las relaciones sociales, reconstruir el tejido social afectado por el conflicto e integrar a actores que en el pasado fueron antagonistas (en medio del conflicto), lo cual implica un cambio cultural significativo. Para ello, es necesario que las personas sientan que la institucionalidad está a su servicio. En este contexto, otorgar al campesinado un rol fundamental en tanto actor social en el proceso de la construcción de la paz y la reconciliación, y no solamente como agente productivo.
En segundo lugar, se trata de hacer un reconocimiento al rol fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo de las zonas rurales, superando las limitaciones de la producción campesina tradicional, y realizando un salto en la productividad y la competitividad mediante la incorporación de tecnología en los procesos de producción y distribución.
En tercer lugar, se trata de que los avances mencionados se den en condiciones de sostenibilidad ambiental y sean consistentes con la capacidad y vocación de suelo y se manejen adecuadamente los recursos y los ecosistemas ambientales, para lo cual se requiere fortalecer la capacidad institucional y social para establecer las reglas y condiciones del ordenamiento del territorio.
Con base en lo anterior, este componente agrario se estructura en dos ejes de trabajo, estrechamente interrelacionados entre sí y consistentes con la implementación de acuerdo de paz:
i) El fortalecimiento de las capacidades institucionales, sociales y productivas de las administraciones territoriales y de las comunidades afectadas por el conflicto, para la promoción de una estrategia socioproductiva ambientalmente sostenible articulada e integrada a la construcción de la paz y la profundización de la democracia.
ii) El fortalecimiento de las capacidades territoriales para la gestión ambiental y el ordenamiento territorial. Se busca fortalecer así la capacidad institucional de la Gobernación y de los municipios para gestionar el riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático mediante la promoción de planes y políticas integrales que ayuden a disminuir los riesgos de emergencias y desastres, identificando las situaciones de riesgo, mejorando la capacidad de respuesta y garantizando los medios para atender a las personas afectadas.
El piloto agrario de Florida
Como la política de reforma integral para la paz es de mucha complejidad en su implementación regional la Comisión agraria del Consejo departamental de paz considera conveniente avanzar en la constitución de un piloto agrario en el municipio de Florida, proceso que se adelantara de manera concertada con las instituciones municipales y las organizaciones campesinas y comunitarias de base.
Paz con legalidad
Por supuesto ello deberá contar con un amplio apoyo del gobierno central el cual recientemente aprobó su propia hoja de ruta con el documento Paz con legalidad [9].
En dicho documento se presentan las líneas gruesas de lo que es la estrategia de implementación de la paz de la administración del presidente Iván Duque. La implementación, se afirma, se realiza respetando y reconociendo las políticas de derechos humanos, las inclusivas de género y étnico, con amplio énfasis en las políticas orientadas a la mujer rural. Igualmente, se realiza en estrecha coordinación con las políticas de seguridad, de combate a las drogas ilícitas y de protección de líderes.
Respecto de la reforma rural integral se trazan medidas para el acceso y uso de la tierra; la creación del fondo de tierras, constituido mediante decreto 902 de 2017 que tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. A través del fondo de tierras se pretende gestionar 3 millones de hectáreas y el gobierno se compromete a seguir constituyéndolo. De igual manera se adopta una estrategia a 4 años para que cada una de las fuentes de tierras pueda maximizar su contribución.
Se asegurará de que los medios legales garanticen los derechos de los legítimos titulares.
Sobre el Catastro Rural Multipropósito se determina que con el objetivo de propiciar el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra se propondrá un sistema nacional catastral multipropósito que en un único momento o gradualmente adopte el estándar de intercambio de información (LADM), integre la información de catastro y registro, y facilite el levantamiento y uso de la información catastral de manera que se mejoren las garantías del derecho de propiedad, se contribuya al fortalecimiento fiscal, y fortalezca la planeación estratégica y el ordenamiento territorial. Esta actualización del catastro –además de dotar a los municipios de un mayor músculo económico contribuye a las estrategias de formalización de tierras a nivel nacional. Este proyecto es prioritario y su coordinación será atendida en el primer semestre de 2019.
La formalización de la propiedad de más de 7 millones de hectáreas se hará a partir de los municipios, para lo cual se dará una financiación de la formalización con regalías (Legalización, jurisdiccional, administrativa). Teniendo en cuenta que la mayoría de los municipios priorizados son categoría 6, que la mayor parte de sus ingresos son por impuesto predial y que su presupuesto es limitado, se propone que en estas zonas se puedan usar vigencias futuras de ingresos por regalías para formalizar su catastro. Esto les permitiría formalizar los predios y, por ese medio generar ingresos para el municipio.
Respecto de las áreas de interés ambiental, el gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y con apoyo de la Alta Consejería, promoverá el Plan de Zonificación Ambiental que delimite la frontera agrícola y permita actualizar y de ser necesario ampliar el inventario, y caracterizar el uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental, dentro de las que se encuentran las Zonas de Reserva Forestal.
Sobre la Jurisdicción Agraria y ley de tierras se pretende garantizar que la Jurisdicción Agraria tenga una cobertura territorial completa con un énfasis en las zonas priorizadas. Los mecanismos que lo compongan garantizarán el derecho de propiedad como se protege en la Constitución Política, así como el derecho al acceso a la justicia ágil y oportuna, todo ello bajo el reconocimiento del enfoque poblacional y diferencial. A fin de asegurar un análisis acorde con la trascendencia del tema, en 2019 se preparará una comisión de experiencias nacionales e internacionales que profundicen e ilustren la dirección que la política de largo plazo deberá tomar.
Mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Con el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Ambiente y Confecámaras y las cámaras de comercio coordinadoras, se crearán centros de conciliación en cada una de las zonas PDET. En principio se trabajará respecto de los mismos asuntos que serían competencia de la jurisdicción agraria. El piloto de este proyecto iniciará antes de terminar 2018.
Los anteriores los lineamientos políticos de corto plazo en materia de reforma rural integral que deben servir de referencia a la organización e impulso del piloto de dicha reforma en el municipio de Florida, Valle del Cauca para la construcción de la paz en la región.
Conclusión
Organizar un piloto de reforma rural integral en el municipio de Florida, en el Valle del Cauca, supone apoyarse tanto en el acuerdo de paz, como en el plan marco de su implementación, los Conpes respectivos y la reciente estrategia del gobierno del presidente Duque “Paz con legalidad” para darle vía libre al Fondo Municipal de Tierras, a la actualización de catastro municipal, al registro de sujetos de ordenamiento correspondiente al municipio de Florida y a los demás planes de la reforma rural integral como los de infraestructura y los sociales.
Ese piloto debe impulsarse en el marco de una amplia participación democrática de las comunidades locales.
[1] Ver al respecto “Patrones” y campesinos: tierra, poder y violencia en el Valle del Cauca (1960 – 2012) en el siguiente enlace electrónico consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2Bicg8z
[2] Ver al respecto Desplazamiento forzado en Florida, Valle del Cauca Mujeres, territorio y cultura de Rubén Darío Guevara C. Felipe Barney Arango, consultado el 1 de febrero del 2019.
[3] Ver Plan de Desarrollo Florida en la Ruta del Progreso en el siguiente enlace electrónico consultado el 2 de febrero del 2019 https://bit.ly/2HKfQOo
[4] Ver Plan de Desarrollo Florida en la Ruta del Progreso en el siguiente enlace electrónico consultado el 2 de febrero del 2019 https://bit.ly/2HKfQOo
[5] Ver al respecto el Acuerdo de paz en el siguiente enlace electrónico consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2mXa6W6
[6] Ver dicho Plan Marco de Implementación en el siguiente enlace electrónico consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2Of4e5b
[7] Ver Conpes 3032 en el siguiente enlace electrónico consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2MPDZ5e
[8] Ver al respecto el documento con el Modelo de gestión territorial de la paz en el siguiente enlace electrónico consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2G8EEOu
[9] Ver documento Paz con legalidad en el siguiente enlace electrónico, consultado el 1 de febrero del 2019 https://bit.ly/2S1IjUG
