En las últimas semanas los estudiantes y profesores de las 32 universidades públicas del país han prendido las alarmas del malestar universitario, expresado en asambleas permanentes y movilizaciones, las cuales buscan concitar la solidaridad ciudadana alrededor del futuro de la educación pública como un derecho fundamental.
En pocos días se aprobará el presupuesto nacional para 2019 y el (des)financiamiento estructural de la universidad es un problema crucial de la agenda gubernamental, en la que la política pública educativa ha seguido una trayectoria errática.
1. El rezago presupuestal de la Ley 30 de 1992
Los recursos que se destinan a la financiación de las universidades públicas provienen, desde 1993, de dos fuentes principales: las transferencias inerciales de la nación (artículo 86), ajustadas por la inflación (IPC), e incrementos graduales en pesos constantes (artículo 87). Sin embargo, como se observa en el cuadro No. 1, los gastos, tanto de funcionamiento como de inversión durante el periodo 2010-2017, han doblado el nivel promedio de la inflación, bordeando los cinco puntos. Lo anterior quiere decir que los gastos totales aumentaron por encima del registro del IPC (9,65% frente a 3,76%).
Incremento porcentual de los principales rubros versus Índice de Precios al Consumidor (IPC)
2. La brecha entre la cobertura y los costos
En las últimas décadas el sistema universitario estatal, que absorbe el 50% de la matrícula de pregrado, se ha expandido a un ritmo de 284,2% hasta alcanzar los 600.000 estudiantes, representando casi una cuarta parte de la matrícula de pregrado de las Instituciones de Educación Superior (IES), lo que contrasta con los recursos destinados por el Gobierno nacional, los cuales solo se elevaron en 70,3%, descendiendo el aporte por estudiante a menos de la mitad del nivel inicial (-55,8%). Esta caída se ha traducido en una planta de personal docente universitario de 37.923 personas, que sustenta más de 2.700 programas académicos (ASCUN, 2018), y en cuya composición han venido predominando los profesores temporales u ocasionales y catedráticos, los que representan alrededor del 67%. Las iniciativas propuestas en los últimos años por el Sistema Universitario Estatal (SUE) y las agremiaciones profesorales es que esta proporción tienda a invertirse hasta llegar a que los docentes de planta contribuyan con el 70% de la nómina, meta que se satisfará con $1 billón.
No se puede soslayar que la modificación al Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989), mediante la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819), trajo consigo unas demoledoras implicaciones regresivas sobre los asalariados colombianos, ya que castigó severamente las rentas de trabajo, anulando de un tajo, en la práctica(artículo 206), la exención de los gastos de representación de los docentes universitarios, comprimiendo su remuneración, comoquiera que, aproximadamente, 2 salarios mensuales tuvieron que destinarse, este año, al pago del impuesto de renta (Pérez, 2018, Universidad del Valle).
En buena hora se tramita en el Congreso un proyecto de ley que busca revertir esta onerosa carga tributaria. Como si fuera poco, las organizaciones profesorales han emprendido una cruzada para evitar que una apresurada reforma a régimen salarial y prestacional (Decreto 1279 de 2002), cuyo énfasis se ha concentrado en fijar un techo a la productividad académica o desmontar esta como factor salarial (ASCUN, 2018), ponga en riesgo y deteriore la vapuleada carrera docente. Sobre este aspecto en una comunicación reciente del presidente del SUE (5-09-2018) a los presidentes del Senado y Cámara, se anotaba: “Es necesario que en la actualización y revisión del sistema prestacional docente, se establezca la financiación por parte del Estado de los estímulos docentes que permitan dar continuidad al mejoramiento y aseguramiento de la calidad académica de los programas ofrecidos por las IES”.
Algunos indicadores de la educación superior
El presupuesto asignado por la nación a las universidades públicas fue en 2017 de $2,9 billones y $3,2 billones en 2018, anticipándose que para el próximo año, sin la adición presupuestal, será de $ 3,3 billones, cifra insuficiente para garantizar el funcionamiento de las instituciones educativas. En términos relativos, la partida asignada a las universidades copa cerca del 10% del presupuesto de educación en Colombia y un menguado 0,3% del Producto Interno Bruto (PIB) del país.
A lo anterior se agrega el acelerado crecimiento de los grupos de investigación reconocidos por Colciencias y las revistas indexadas, entre 2004 y 2017 crecieron en 206% y 63%, respectivamente, actividades claves en los procesos de acreditación institucional de alta calidad (50%) de las universidades estatales. Cabe decir que solo 21,6% de los programas académicos la han recibido [1] y que no se hubieran expandido sin la participación de profesores y estudiantes, no solo con el ampuloso discurso institucional, que no siempre va acompañado de apoyos reales. Capítulo aparte es la oferta de los programas de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados), los que, por la modalidad de financiación, se han convertido en una fuente creciente de recursos para las universidades y en un paliativo para sus afugias presupuestales. Organismos como el SUE y agremiaciones sindicales como ASPU, coinciden en que es urgente arbitrar recursos por $3,2 billones para funcionamiento (gastos recurrentes) y $15 billones para renovar la obsoleta infraestructura física (inversión), sumando $18,2 billones, que es la “deuda histórica” acumulada.
3. ¿Qué piden los profesores y los estudiantes?
La preocupación sobre la financiación del rezago presupuestal y la sostenibilidad financiera de las universidades públicas gravita sobre las comunidades académicas. Las propuestas para salir de esta encrucijada abundan. El Gobierno nacional ha prometido no dejar a la deriva a estas instituciones. Sin embargo, sus reiterados incumplimientos —como el tan anunciado CONPES para la financiación de la educación superior pública— han socavado la confianza ciudadana.
Algunas de las peticiones son:
Reformar los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, para incrementar, tal como se evidencia en el cuadro No. 1, en 6% por encima del IPC, el presupuesto de las universidades públicas. El SUE recomienda que las transferencias aumenten 4 puntos porcentuales adicionales al IPC, para atender gastos de personal y nómina docente ($108.269 millones anuales), de acuerdo con indicadores definidos por el Ministerio de Educación Nacional (MEN).
Simultáneamente plantea destinar recursos incrementales para la inversión (artículo 87), con un mínimo de 10 puntos. El SUE propone “un aporte a partir de 2019 correspondiente al diez por ciento (10%) de los aportes girados por el Ministerio de Educación Nacional para el funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior los cuales tendrán anualmente siempre un incremento en pesos constante”. La propuesta del SUE se centra en la asignación, si se reforma la Ley 30, de un poco más de $300.000 millones anuales en el periodo 2019-2025. Si la Ley 30 no es reformada la brecha financiera persistirá.
Hacer una adición presupuestal del 5% sobre el IPC de 2017, para poder cumplir los compromisos adquiridos en 2018.
Utilizar plenamente los recursos proyectados, más no girados, en la reforma tributaria (Ley 1819 de 2016), como son el IVA social ($168.292 millones), el impuesto a la renta y complementarios ($684.955 millones, antiguo CREE vigente hasta 2017), así como los excedentes cooperativos ($46.775 millones, según los recaudos de la DIAN). Las universidades enfrentan unas menguadas partidas presupuestales, dado que desde que se creó el programa Ser Pilo Paga (SPP) con sus cuatro cohortes, vieron caer los recursos adicionales derivados del CREE, pues en este año estos se apropiaron para este programa y el Icetex $769.115 millones, habiendo destinado en 2018 tan solo $100.000 millones para las universidades y girado $30.000 millones.
Para la vigencia de 2019 el Gobierno nacional deberá girar las partidas no distribuidas este año: $140.000 millones de excedentes cooperativos, $395.270 millones del IVA social, entre otros.
Diferentes bancadas parlamentarias, pertenecientes a diversos partidos, han propuesto la inclusión en la, eufemísticamente, ley de financiamiento para la vigencia fiscal de 2019 de una partida presupuestal por $500.000 millones que aliviaría, parcialmente, las estrecheces de las universidades públicas. Nadie desconoce la dimensión de la crisis fiscal, resultado de malas políticas públicas. Sin embargo, no se puede ignorar que el desfinanciamiento es estructural, siendo tan solo esta adición un paliativo temporal.
En la financiación estatal de la oferta universitaria no solo es importante la cuantía asignada en el presupuesto nacional, con un presupuesto para la educación aforado para 2019 en $38,7 billones y $3,2 billones para las universidades públicas (sin pensiones), sino también la distribución, la cual no puede dejarse a merced de la discrecionalidad del MEN.
Bibliografía
Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN)/ (2018). Financiamiento de la sostenibilidad de la educación superior, 10 propuestas para la construcción de una política pública orientada a aumentar el acceso al conocimiento, la ciencia y la cultura y la tecnología.
Pérez, Mario Alejandro (2018). ¿La reforma tributaria de 2016 afecta solo a los profesores universitarios o también a las universidades públicas?, Cali, Universidad del Valle.
Rodríguez, Edilberto (2017). Finanzas de las universidad pública: ¿remedios o paliativos?, Portal Razón Pública.
Sistema Universitario Estatal (SUE)/ (2018). Informe sostenibilidad financiera Sistema Universitario Estatal (SUE)
Universidad Pedagógica Nacional (2018). Educación Superior pública en Colombia: al borde del colapso.
[1] El Decreto 1280 de 2018, que reglamenta el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior, señala que “cualquier modificación de las condiciones de calidad en las cuales se otorgó el registro calificado al programa debe informarse al Ministerio de Educación nacional a través del sistema de información que esa entidad disponga para ello”. Esta observación concierne a las instituciones que han iniciado ajustes, a la topa tolondra, a sus planes de estudio, no obstante que, recientemente, les otorgaron la acreditación. Acerca de este decreto, el presidente del SUE, Jairo Miguel Torres, afirmaba: “fue expedido sin el suficiente análisis y discusión por parte de las universidades del SUE, lo cual requiere de valoración cuidadosa de los impactos que desencadenará en los procesos de acreditación y renovación de registro calificado, no es claro la manera como se aplicarán las directrices consignadas allí”.
